“El Consejo Consultivo de Canarias. Su posición institucional y el marco competencial de ejercicio de la acción consultiva.”.
Francisco Reyes Reyes. Consejero-Presidente de la Sección Segunda del Consejo Consultivo de Canarias.*
* Conferencia pronunciada en el Hotel Botánico del Puerto de La Cruz (Tenerife) el día 18 de noviembre de 2005, en las VII Jornadas sobre la Función Consultiva, bajo el lema «Los Consejos Consultivos ante las Reformas Estatutarias» al cumplirse el 20 aniversario de la creación del Consejo Consultivo de Canarias
SUMARIO : 1.- Antecedentes de las primeras iniciativas de descentralización de competencias estatales. 1.1. Proyecto de Ley de Bases sobre Ordenación económico-administrativa de las Islas Canarias. 1.2 Estatuto del Instituto Universitario de la Empresa (IUDE). 1.3. Previsiones en los trabajos preparatorios del Estatuto de Autonomía de Canarias. Propuestas de UCD y PC. 1.4. Proyecto de Estatuto elevado a las Cortes Generales. 2. El tratamiento de la acción consultiva en los modelos institucionales preexistentes de referencia. 2.1. El Consejo de Estado. Su relevancia constitucional. Problemática sobre los límites de la fórmula elegida por el legislador constituyente. La exclusión de las CCAA. Ley Orgánica del Consejo de Estado. Sentencias del Tribunal Constitucional. 2.2. La Comisión Jurídico Asesora de la Generalidad de Cataluña y el Consejo Consultivo de Cataluña. 3. Armonización del proceso autonómico. 4. Relevancia de la previsión del Estatuto de Autonomía de Canarias. 4.1. El desarrollo de esta previsión estatutaria. La Ley de 1984 y la modificación legal de 1986. El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado. 4.2 La modificación legal de 2002 y el desarrollo reglamentario sobre su Organización y Funcionamiento. 5. Recapitulación. 5.1. La posición institucional del Consejo Consultivo de Canarias. Características propias. Diferencias con el Consejo de Estado y restantes Consejos Consultivos. 5.2. Nuevas perspectivas para completar el régimen jurídico del Consejo.
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Cumplo el encargo, asignado por el Pleno del Consejo Consultivo de Canarias, de intervenir como ponente en estas Jornadas conmemorativas del veinte aniversario de su constitución, para exponer cómo y porqué se optó por la creación de un órgano de su naturaleza y en qué condiciones ha desarrollado la actividad consultiva que legalmente se le atribuyó, durante los dos decenios transcurridos.
Por eso mi participación se concretará a intercambiar criterios en torno a tres aspectos concretos: la génesis de nuestro Consejo, la posición institucional que ocupa y su marco competencial. Me limitaré, pues, a efectuar, en el corto espacio del tiempo disponible, un ejercicio de síntesis retrospectiva sobre el porqué y para qué del Consejo Consultivo de Canarias, y en qué condiciones ha desenvuelto sus actividades durante el tiempo transcurrido desde su creación, lo que, en palabras de Francisco Tomás y Valiente, supone íntima conexión con la historia de la creación del Derecho y su aplicación, con sus efectos inmediatos y sus consecuencias, como parte de la historia social y política, en este caso referida a una institución territorial, que ha proyectado su andadura hasta ahora en cuatro lustros.
Al asumir la encomienda, que agradezco, en el momento de distribución de tareas de los actos programados y sin poder negarme a la aceptación de esta ponencia, por sus características, he tratado la temática asignada desde mi propia experiencia de servicio a través del Órgano consultivo durante doce años, sin otro propósito añadido que el de la semblanza de lo acontecido, aún a riesgo de ir contra la máxima de que lo sabido no precisa recordación.
1.- Antecedentes de las primeras iniciativas de descentralización de competencias estatales.
Trataré sobre estos antecedentes en razón de que la existencia de un órgano consultivo autonómico responde, antes que nada, a exigencias o necesidades derivadas de la actuación de los poderes y de las administraciones públicas que operen en el ámbito regional, en sus distintas vertientes, desde el ejercicio de las capacidades estatutarias normativas, hasta el cumplimiento de las funciones ordinarias de orden administrativo.
Ello comporta con carácter previo que se cumplan dos premisas que entiendo necesarias: la atención del principio de subsidiariedad, en cuanto suponga utilidad real la prestación de las actividades a cargo de los órganos regionales, ya sean legislativas, reglamentarias o de prestación de los servicios, justificada por el conocimiento directo del problema y la mayor cercanía al administrado; y la traslación efectiva de bloques competenciales sobre las materias objeto de la descentralización operada. Con este soporte, la capacidad de autogobierno de la Comunidad y las propias necesidades y expectativas permitirá atemperar la conformación del tipo idóneo de institución consultiva que se precise.
1.1 Proyecto de Ley de Bases sobre ordenación económico administrativa de las Islas Canarias.
En Canarias, la andadura descentralizadora y autonomista, tras los dos frustrados proyectos de Estatuto Regional elaborados durante la Segunda República, paradójicamente fue retomada con balbuceos en 1947, después de promulgado el decreto de la Presidencia del Gobierno de 7 de febrero de 1946 que restableció el régimen económico normal en el Archipiélago canario y derogó los decretos reservados de 5 de agosto y 27 de septiembre de 1941 y las normas concordantes dictadas con posterioridad, que habían atribuido al Capitán General de Canarias el ejercicio del Mando Económico de Canarias.
La iniciativa se concretó en la creación por Orden de 13 de febrero de 1947 de una Comisión Interministerial para el estudio del régimen económico especial de Canarias, integrada por representantes de los Ministerios de Hacienda, Gobernación, Obras Públicas, Agricultura e Industria y Comercio. Desde las Mancomunidades provinciales de Cabildos se elevaron dos documentos de trabajo denominados: “Bases Modificadas para la Ordenación Económica de Canarias” aprobadas en febrero del mismo año por la de Las Palmas; y las “Bases para la reorganización del régimen económico y administrativo de las Islas Canarias”, aprobadas el 29 de mayo de 1947 por la de Santa Cruz de Tenerife.
Con apoyo en estas propuestas la Comisión Interministerial publicó el 18 de febrero de 1948 el Proyecto de Ley de Bases sobre Ordenación Económico-Administrativa de las Islas Canarias, que propugnaba, además de la ratificación y el reforzamiento del tradicional sistema de Puertos Francos y de libertad comercial, un conjunto de medidas de descentralización, hacia las Mancomunidades Provinciales de Cabildos, en cuanto a las funciones de planificación económica, representación provincial, coordinación administrativa y convenios fiscales, de un lado; y hacia los Cabildos Insulares las funciones de ejecución de las competencias descentralizadas en materia de agricultura, aguas, montes, minas, pesca, carreteras, puertos, obras hidráulicas, industria, comercio y transportes.
Dicha iniciativa finalmente no prosperó, aunque diez años más tarde, en 1958, este proyecto de bases se retomó y retocó, sin que tampoco se avanzara nada en el logro de la reorganización administrativa pretendida. Posteriormente, los sucesivos planes especiales cuatrianuales de desarrollo de Canarias, Anexos a los Planes generales elaborados por la Comisaría del Plan de Desarrollo Económico-Social, frustraron toda tentativa dejando aparcados estos empeños de reorganización administrativa regional.
Y ya no puede hablarse de relanzamiento de nuevos planteamientos descentralizadores hasta los primeros impulsos que emergieron en la etapa predemocrática inmediata anterior a la transición política que propició la configuración del actual sistema político español.
1.2. El Estatuto del Instituto Universitario de la Empresa (IUDE).
En Diciembre de 1971 se elaboró un primer anteproyecto de Estatuto Regional por el Instituto Universitario de la Empresa, de la Universidad de La Laguna, conocido como Estatuto IUDE, texto que fue reformado en marzo de 1972. Se anticipó, entonces, un debate que abarcaba de nuevo, la puesta a punto y actualización del sistema económico canario de Puertos Francos mediante la ratificación y articulación de un sistema fiscal autónomo renovado, que tuvo determinada plasmación ulteriormente, en la Ley del Régimen Económico y Fiscal de Canarias aprobada en las Cortes el 22 de julio de 1972, tras superar notorias reticencias y dificultades políticas en aquélla época.
Incluía el Estatuto IUDE, además, la propuesta de regulación de las Instituciones Locales, con innovación de una Administración Regional, representativa de los intereses de la Región Canaria y coordinadora de los Organismos cuya creación planteó: el Banco Regional, el Fondo Regional de Haciendas Locales, el Instituto de Planificación Regional, el Instituto Regional de Industria, el Instituto de Estudios Regionales, con previsión de sede en la Universidad de La Laguna y los Organismos de carácter técnico que el Consejo Regional pudiera crear en el futuro.
Articulaba un sistema de resolución de los conflictos de atribuciones y de las cuestiones de competencia suscitados entre los entes públicos locales en el Archipiélago. Además incorporaba en sus disposiciones finales medidas de protección excepcional de las especialidades jurídico-administrativas canarias, cuya posibilidad de inserción en el ordenamiento era entonces prácticamente inviable. La primera contenía la siguiente reserva: “Las disposiciones generales que se dicten para el territorio nacional, cualesquiera que fueren su rango y naturaleza, y se refieran a las materias objeto de esta Ley o guarden relación con sus principios y preceptos, no serán en caso alguno aplicables en el Archipiélago si no contienen expresa previsión de adecuación a la excepcional ordenación de la Región Canaria”. Y la segunda desplazaba la atribución de control tutelar, en estos términos: “El Consejo Regional Canario asume la totalidad de las facultades de control tutelar que la Administración del Estado ha venido ejerciendo sobre los Entes Locales de Canarias. El ejercicio de tal facultad será determinado reglamentariamente por el Consejo”.
Esta parte del Estatuto IUDE, relativa a la regulación de un Régimen especial político-administrativo canario, estructurado sobre el soporte del tradicional sistema de gobierno y administración insular, a través de los Cabildos Insulares, introducía una nueva organización regional, coordinadora de la acción política del conjunto de los entes administrativos del Archipiélago, con atribución de funciones de mediación ante las instancias políticas nacionales.
Fue una aportación innovadora, encuadrada con primacía en un modelo planificador, de economía mixta, relativamente difundida y valorada con desigual acogida y recelo, incluso desde una parte de los grupos opositores del sistema entonces establecido, que operaban en la clandestinidad. Desde luego, fue aparcada de inmediato como soporte de iniciativas legislativas, pero indirectamente tuvo otras consecuencias posteriores subyacentes al cese decretado por el Ministerio de la Gobernación del Presidente del Cabildo de Gran Canaria y el Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria, quienes como Procuradores en Cortes se habían significado y desplegado una intensa y destacada labor en la tramitación del proyecto de ley de actualización del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, conectada con la primera parte del Estatuto del IUDE, relativa a los aspectos económicos regionales.
A lo más que se llegó, en las Cortes de la última etapa franquista, fue a incorporar en la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local la determinación de que en “el plazo máximo de un año a partir de la promulgación del texto articulado de esta ley, a propuesta de los Cabildos Insulares, se establecerá por el Gobierno para el Archipiélago canario un régimen administrativo especial, respetando en lo esencial las normas peculiares vigentes y adecuado a su carácter insular” (Base XIX, 2, párrafo tercero), lo que propició la elaboración del “Estudio preliminar sobre el Régimen Administrativo Especial de las Islas Canarias”, encargado por las Mancomunidades Provinciales Interinsulares de Las Palmas y de Santa Cruz de Tenerife y culminado en junio de 1976, por una Comisión Técnica Asesora integrada por reconocidos administrativistas canarios y dirigida por Alejandro Nieto, que articuló un sistema administrativo regional ideado como agrupación integradora de los Cabildos, en cuanto Corporaciones de gobierno insular cuyo buen arraigo e idoneidad para la representación y defensa de los intereses de cada Isla era indiscutido.
Tras la celebración de las primeras elecciones generales, después del largo paréntesis de la dictadura, en junio de 1977 se perfiló de inmediato una nueva configuración del Estado que, entre otras consecuencias, arrastró inevitablemente la derogación expresa de la indicada Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, mediante la Ley de 7 de octubre de 1978, abriéndose otras nuevas expectativas que la Constitución permitió desarrollar.
En todo caso, el Instituto de Estudios Regionales del Estatuto del IUDE quedó como embrión virtual en la gestación de un órgano jurídico-consultivo canario. En el propósito de los redactores del documento, al plasmar esta iniciativa, debió haberse considerado los modelos de la Oficina de Estudios Jurídicos, que la Asamblea de la Mancomunidad de Cataluña creó el 26 de mayo de 1918, con funciones de órgano de consulta del Presidente y de la Asamblea, así como de la Comisión Jurídica Asesora, que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña instituyó el 24 de octubre de 1932, entonces con la función primordial de preparar proyectos normativos, con determinada equivalencia a la Comisión del mismo nombre, la Comisión Jurídica Asesora de la República, que presidió Ángel Osorio Gallardo, encargada de la elaboración del primer anteproyecto de Constitución.
1.3.- Previsiones en los trabajos preparatorios del Estatuto de Autonomía de Canarias. Propuestas de UCD y PC.
Tras la habilitación constitucional del proceso descentralizador y de instauración del Estado de las Autonomías, los primeros documentos de trabajo en los que se consideró la pertinencia de un organismo de naturaleza jurídico-consultiva en Canarias fueron los proyectos de Estatuto de Autonomía presentados por el Partido Comunista de España, en noviembre de 1979, y por Unión de Centro Democrático, en marzo de 1980.
En el primero, dentro del Título segundo, relativo a las Instituciones de Canarias, dedicaba el Capítulo sexto a la regulación del sistema de control de las leyes de Canarias y de los actos, acuerdos y normas reglamentarias emanados de los órganos ejecutivos y administrativos de la Comunidad Autónoma. El artículo 39 del Proyecto de Estatuto del PCE contenía las siguientes previsiones :
“1.- Sin perjuicio de lo que dispone en apartado 1 del artículo anterior (control por el Tribunal Constitucional de las leyes de Canarias y de la jurisdicción contencioso-administrativa, de las normas reglamentarias y de los actos administrativos recurribles), una ley de Canarias creará y regulará el funcionamiento de un organismo de carácter consultivo que dictaminará, en los casos que la propia ley determine, sobre la adecuación al presente Estatuto de los proyectos o proposiciones de ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento de Canarias.
“2. La interposición ante el Tribunal Constitucional del recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno o por el Parlamento de Canarias, exigirá como requisito previo un dictamen de dicho organismo”.
Por su parte, el proyecto de Estatuto de UCD también incluyó dentro del Título tercero, sobre el Régimen Jurídico, el artículo 42, con el siguiente contenido :
“Por ley del Parlamento de Canarias podrá crearse un organismo de carácter consultivo que dictamine, en los casos que la propia ley establezca, sobre la adecuación al presente Estatuto de los proyectos o proposiciones de ley que se sometan al Parlamento, así como en los en los recursos de inconstitucionalidad que inicien los órganos de la Comunidad Autónoma de Canarias”.
Como se ve, ambas propuestas eran de contenido prácticamente equivalente, aunque diferían respecto a la previsión del desarrollo legislativo en la regulación del órgano consultivo, como Institución de creación necesaria, en el primer proyecto, y potestativa u opcional para el legislador autonómico, en el segundo.
1.4. Proyecto de Estatuto elevado a las Cortes Generales.
En el mismo año, el Proyecto de Estatuto de Autonomía de Canarias que aprobó la Asamblea de Consejeros de las Mancomunidades Provinciales de Las Palmas y de Santa Cruz de Tenerife y de Diputados y de Senadores canarios, en la sesión celebrada en Las Palmas de Gran Canaria el 22 de diciembre de 1980, y que se elevó a las Cortes Generales, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución, incorporó en el artículo 40 la previsión de creación del Consejo Consultivo de Canarias, exactamente en los mismos términos en que se había formulado en el Proyecto de Estatuto de Autonomía de la Unión de Centro Democrático.
La preocupación principal que latía, en relación con la existencia en Canarias de un órgano regional de naturaleza jurídico-consultiva, se objetivaba en el contenido de su función dictaminadora, puesta al servicio exclusivamente de la actividad legislativa, para dotarla de un instrumento de colaboración externa que facilitara pareceres técnico-jurídicos de relevancia, valorativos del ajuste al parámetro estatutario de los proyectos y proposiciones de Ley que el Parlamento de Canarias hubiere de tramitar. Esta labor de control preventivo sería la función primordial a que estaría llamado el órgano consultivo proyectado, según los promotores que ejercitaron la iniciativa del proceso autonómico canario, quienes además vislumbraron otro cometido complementario asignable a dicho órgano de consulta, consistente en la necesidad de habilitar un trámite previo de control externo a fin de disponer de un dictamen específico referente a los recursos de inconstitucionalidad que el Parlamento o el Consejo de Gobierno de Canarias se planteara interponer contra disposiciones legales estatales que afectasen al marco competencial autonómico.
Fuera de estas previsiones no se había planteado extender a más cometidos la función consultiva entonces diseñada.
La finalidad perseguida por los proponentes del Estatuto de Autonomía de Canarias, entronca con la motivación o justificación de la necesidad de dotar al nuevo sistema autonómico de un instrumento de asistencia legal necesaria y previa a la culminación del procedimiento legislativo, garantista de la potestad creadora de normas que se atribuía al proyectado Parlamento de Canarias, encarnado por un organismo consultivo de la propia Comunidad Autónoma, colaborador en el ejercicio de la potestad normativa, integrado en el entramado de las instituciones autonómicas, pero independiente, equidistante y neutral en su relación con los órganos titulares de los poderes de la misma Comunidad.
Un importante sector de la doctrina ha situado la procedencia y la justificación de la labor legalmente encomendada a los dos primeros órganos consultivos autonómicos constituidos, el catalán y el canario, precisamente, en la necesidad de cubrir el espacio reservado al ejercicio de control de la estatutariedad de las normas legales emanadas del Parlamento territorial, no solamente disponible en razón del vacío o laguna legal existente, sino indispensable, aunque sea con carácter preliminar y preventivo, dada la reserva establecida en el artículo 153, apartado a) de la Constitución Española a favor del Tribunal Constitucional del control de constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de Ley emanadas de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas.
Cobra así pleno sentido la consideración de pertinencia a establecer entre la acción consultiva preventiva de observancia del Estatuto y el ejercicio de las facultades de legislación por parte de quienes ostentan los poderes legislativos territoriales.
Formalizadas en dictámenes las aportaciones valorativas del ajuste de los proyectos y de las proposiciones de ley al parámetro de cobertura que proporciona el Estatuto de Autonomía, no obstante no ser vinculantes, permite que el parecer técnico-jurídico ofrecido despliegue efectos múltiples: el primero y directo a favor del órgano peticionario, encaminado a que el texto normativo proyectado, en fase creativa, pueda cumplir la insoslayable adecuación al marco estatutario y demás parámetros observables del Ordenamiento jurídico de aplicación; y sucesivamente, otros, en beneficio de los operadores jurídicos y del justiciable, en último extremo, desde los órganos jurisdiccionales que, en su caso, están llamados a resolver litigios de constitucionalidad de la norma legal finalmente promulgada, si se pone en cuestión; o de los que puedan plantear cuestiones de inconstitucionalidad en el ejercicio de las funciones; o bien, por último, suscitarlas como particulares afectados por la normativa legal territorial cuestionable, en amparo de sus derechos constitucionales.
2.- El tratamiento de la acción consultiva en los modelos institucionales preexistentes de referencia.
2.1. El Consejo de Estado. Su relevancia constitucional. Problemática sobre los límites de la fórmula elegida por el legislador constituyente. La exclusión de las CCAA.. Ley Orgánica del Consejo de Estado. Las sentencias emanadas del Tribunal Constitucional.
Sin reabrir superadas discusiones doctrinales, debe recordarse no obstante que en la época de proyección del Estatuto de Autonomía de Canarias, a la que se remonta la propuesta de creación del órgano consultivo territorial canario -como hemos señalado- fue considerado el tratamiento dado por la Constitución Española al Consejo de Estado, como tradicional y supremo órgano consultivo, a nivel estatal, con relevancia constitucional otorgada y proclamada por los dos preceptos que abordan los altos cometidos asignados, o sea, los artículos 107 y 153, que han merecido amplios e importantes análisis doctrinales.
De entrada, hay que convenir en que el marco de cobertura del artículo 107 de la CE aparece muy limitado, al reconocer que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno, sin vía atractiva complementaria al servicio de otros poderes públicos, ni siquiera de las distintas administraciones. Aunque su ámbito competencial quedó reservado a la regulación mediante ley orgánica, es llamativa la falta de mención alguna a la emergente tarea consultiva que debía nutrirse del quehacer ya vislumbrado y que habría de proporcionar el nuevo modelo autonómico abierto; ni tampoco a la labor consultiva inherente al secular y amplio campo de la actividad administrativa local, tan inmediata y directamente prestada en la atención de los servicios públicos básicos, como requerida del mismo control de respeto y observancia del Ordenamiento jurídico con las legalmente establecidas, que ostentan en condiciones de igualdad todos los administrados destinatarios de la acción administrativa general.
Significativo es que desde la Constitución la única llamada a la intervención del Consejo de Estado, en relación con el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, es la que efectúa el artículo 153 b) C.E. que exige dictamen de dicho alto organismo consultivo, a recabar por el Gobierno, en relación con el ejercicio de las facultadas correspondientes a materia de titularidad estatal que hayan sido objeto de delegación por el Estado a una Comunidad, al amparo del artículo 150.2 de la Constitución. Medida ésta excepcional, de carácter cautelar, potencialmente relevante pero de limitado alcance, dado que la actividad del Gobierno del Estado central en el examen de los actos emanados con ocasión del ejercicio de facultades trasladadas a las Comunidades Autónomas por vía de delegación no puede ir más allá de la suspensión por motivos gravemente contrarios al Ordenamiento jurídico, perturbadores y lesivos del interés general, lo que no es normal que ocurra, al ser lo general y común ejercitar sin controversia las facultades delegadas.
Con ser trámite preceptivo y de notoria significación la disponibilidad del dictamen del Consejo de Estado, en tales casos, no obstante, en este supuesto el ejercicio efectivo de dicha actividad de control ha de ser efectuado, por el órgano ejecutivo central, por el Gobierno del Estado, sin vinculación al sentido del dictamen del Alto Cuerpo Consultivo y, además, con reserva del poder de revocación de las facultades delegadas a las Cortes Generales, al provenir de ley orgánica la misma delegación. Por supuesto, en caso de transferencia y no de delegación a las Comunidades Autónomas, asimismo mediante ley orgánica, de facultades inherentes a materia de titularidad estatal al amparo del artículo 150.2 de la Constitución, el control directo por el Gobierno de la actividad autonómica no está permitido al no contar con ninguna cobertura constitucional.
En relación con las restantes actividades de las Comunidades Autónomas, cuyo control atribuye el artículo 153 C.E. expresamente a los órganos encargados de verificarlo, ninguna referencia existe en la Carta Magna sobre la necesidad de intervención del Consejo de Estado. Ni tan siquiera para el control relativo a la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de ley autonómicas, que corresponde efectuarlo al Tribunal Constitucional, previa impugnación por parte legitimada al efecto. Menos, naturalmente, el referente a las normas reglamentarias territoriales y de los actos emanados de la administración autonómica, que se asigna a la jurisdicción contencioso-administrativa, previa interposición del correspondiente recurso por la parte interesada. Y por último, la reserva del control económico y presupuestario, que corresponde al Tribunal de Cuentas, legitimado por la Constitución a tal efecto como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de la encomienda mediante ley territorial de otras funciones de auxilio en la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público de las Comunidades Autónomas, delegables por las Cámaras legislativas.
No obstante las limitadas referencias constitucionales advertidas, relativas a las funciones del Consejo de Estado sobre la actividad autonómica, la reserva de ley orgánica que el artículo 107 de la Constitución contiene, para la regulación del régimen competencial de dicho Cuerpo Consultivo, permitió colmar con creces las lagunas observadas, lo que se materializó a través de la Ley Orgánica 3/1980 de 22 de abril (LOCE) que abrió nuevos cauces para recabar dictámenes relativos a las actividades autonómicas, ampliándose los supuestos de consulta necesaria al Consejo de Estado que la Constitución consideró, a recabar desde los dos destinatarios a quienes se habilitan para ser receptores de la acción consultiva: el Gobierno del Estado, de un lado, y las Comunidades Autónomas, de otro, por conducto de sus presidentes.
En cuanto a la actividad gubernamental del Estado, en primer lugar, el artículo 22.4 de la LOCE llama al dictamen preceptivo del Consejo de Estado sobre los anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas, en el supuesto de que sea el Gobierno quién pretenda ejercitar su potestad de iniciativa legislativa en este ámbito competencial. Fórmula arbitrada que es más amplia que la resultante del tenor literal del parámetro constitucional de cobertura, contenido en el artículo 150.2 C.E., pero que no puede cubrir otros supuestos de iniciativas legislativas en este campo, ejercidas desde el Congreso o Senado, o desde las propias Asambleas de las Comunidades Autónomas. En segundo término, con un contenido genérico, el artículo 24.1 de la LOCE prevé que “el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier ministro lo estime conveniente”. Se trata en estos supuestos de consultas no obligatorias, sino potestativas.
Respecto a la actividad autonómica, igualmente, el artículo 23.2 de la LOCE establecía que “será preceptivo para las Comunidades Autónomas en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes”. Hoy, tras la reforma operada en virtud de la Ley Orgánica 3/2004, dicho precepto ha pasado a ser el artículo 24, con el añadido de que la preceptividad se limita a las Comunidades Autónomas que carezcan de órgano consultivo propio.
Mediante la amplia formulación inicial, la llamada al dictamen del Consejo de Estado, a recabar desde las Comunidades Autónomas, se estableció -en aplicación de los principios de igualdad real y efectiva del individuo y de los grupos en que se integra, y de legalidad, que el artículo 9 C.E. consagra- el paralelismo de la misma preceptividad del dictamen requerido en la propia LOCE para el Estado, en cuanto a la exigencia de equivalente trámite necesario para culminar con plenitud de garantías el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos, de un lado, y para dictar las resoluciones administrativas que requieren el dictamen previo, en razón de su naturaleza y alcance, siempre y cuando hayan sido asumidas por la Comunidad Autónoma de que se trate las competencias correspondientes al asunto en cuestión. Del mismo modo, el artículo 23.1 de la LOCE arbitró el mecanismo de consulta facultativa por parte de las Comunidades Autónomas, al establecer que “podrán, por conducto de sus presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en pleno o en Comisión permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente”.
El Tribunal Constitucional ha validado las fórmulas incorporadas a la LOCE de ampliación del marco competencial del Consejo de Estado en relación con las actividades propias de las Comunidades Autónomas en la sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, pero al mismo tiempo ha despejado el camino en relación con las tareas consultivas asignables a órganos autonómicos de equivalencia lo que ha permitido suplir la labor del Consejo de Estado, al tiempo que ha podido estabilizarse el sistema y crearse en el mapa autonómico español los distintos Consejos jurídico-consultivos actualmente existentes, que desarrollan sus respectivos cometidos pacíficamente y con gran utilidad, colaborando en la creación de la normativa autonómica y en la resolución de los procedimientos administrativos cuya relevancia exige la intervención garantista de un órgano de naturaleza consultiva, para efectuar el control previo de legalidad de la actuación administrativa.
2.3. La Comisión Jurídico Asesora de la Generalidad y el Consejo Consultivo de Cataluña.
La peculiaridad de los órganos jurídico-consultivos existentes en Cataluña, pioneros en el ejercicio de la acción consultiva en el ámbito autonómico, constituye un modelo específico, dual, de dos instituciones que tienen cometidos distintos, bien diferenciados, en cuanto a las materias de estudio que le están asignadas, así como respecto a los diferentes destinatarios de su actividad de consulta y, finalmente, sobre el objeto mismo del quehacer que cada uno está llamado a prestar, mediante la plasmación en dictámenes del parecer jurídico requerido.
La Comisión Jurídico Asesora, como alto órgano consultivo del Gobierno de la Generalidad, restablecida mediante el Decreto de 17 de octubre de 1978, y con una regulación legal actualizada sucesivamente mediante las leyes territoriales 3/1985, 21/1990, el texto refundido de ambas leyes, aprobado por Decreto Legislativo 1/1991, y en la actualidad, la ley 5/2005, de 25 de mayo, tiene asignadas en su ámbito territorial funciones similares a las que corresponden al Consejo de Estado en materias propias de la actividad del Gobierno de la Generalidad, y de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma, así como de las entidades locales del territorio. Netamente su quehacer responde al propio del marco tradicional de la acción consultiva, abarcando la preceptividad de sus dictámenes a los proyectos de las disposiciones normativas que elabore el Gobierno en virtud de delegación legislativa, así como a los proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se dicten para desarrollar las leyes o el derecho comunitario y sus modificaciones; igualmente, es preceptivo el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora sobre los expedientes de la Administración de la Generalidad o de la Administración local referentes a las materias tasadas en su Ley reguladora. Por vez primera en el proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía, en trámite, se pretende incorporar la regulación de la Comisión Jurídico Asesora en esta norma legal orgánica, otorgándole relevancia estatutaria, como ha acontecido en las últimas reformas estatutarias de otras Comunidades Autónomas.
En cuanto al Consejo Consultivo de Cataluña, recordemos que un año antes de la aprobación del proyecto de Estatuto de Canarias fue remitido a las Cortes Generales, la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Cataluña. En el su artículo 41, había dispuesto la creación de un organismo consultivo, siendo el contenido del precepto idéntico a la formulación expresada del Proyecto de Estatuto de Autonomía de Canarias presentado por el PCE, que hemos reseñado.
De la previsión legal incorporada al Estatuto de Autonomía de Cataluña se obtienen dos notas distintivas de carácter sustantivo, en cuanto a la procedencia de establecimiento del órgano consultivo de dicha Comunidad, y sobre las funciones que habrían de serle asignadas :
1.- En primer término, resalta su carácter necesario : …“una ley de Cataluña creará y regulará el funcionamiento de un organismo de carácter consultivo…”. Se dispuso así el mandato de que mediante Ley territorial se debía crear un órgano de tal naturaleza, consultivo. Este concreto mandato del artículo 41 del Estatuto fue cumplido con celeridad, al ejercitarse la correspondiente iniciativa legislativa y promulgarse la Ley 1/1981, de 25 de febrero, del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña.
2.- Y en segundo lugar, la función dictaminadora asignada por la voluntad del legislador orgánico estatuyente, al requerir pronunciamiento sobre la adecuación al Estatuto de los proyectos y proposiciones de Ley sometidos a debate y aprobación del Parlamento de Cataluña, en los casos que la propia Ley determine, así como en los casos de interposición ante el Tribunal Constitucional del recurso de inconstitucionalidad por el Consejo Ejecutivo o Gobierno de la Generalidad, o por el Parlamento de Cataluña. El mandato estatutario difería a la modulación que la ley territorial estableciera para marcar los supuestos en que la consulta debía ser formulada al Consejo Consultivo, tanto en la actividad legislativa como en la pretensión de entablar procedimiento judicial constitucional, permitiendo que la preceptividad del dictamen fuese limitada y no total.
La Ley del Consejo Consultivo de la Generalidad, atendiendo el margen posibilista que el Estatuto arbitró, limitó la preceptividad del dictamen, en relación con los proyectos o proposiciones de Ley, a tres supuestos: a que la solicitud se efectuara a iniciativa de dos grupos parlamentarios, o de la décima parte de los Diputados, o del Consejo Ejecutivo. Y respecto a los recursos de inconstitucionalidad presentados por el Gobierno o el Parlamento, a dos supuestos: que la iniciativa de requerir el dictamen provenga de dos grupos parlamentarios, o de una décima parte de los Diputados.
En el actual proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se mantiene la relevancia originaria del Consejo Consultivo, no obstante el cambio de denominación que se pretende establecer, como Consejo de Garantías Estatutarias, en atención a las funciones asignadas, equivalentes a los cometidos que hasta ahora ejerce, salvo la novedosa formulación que contiene el artículo 76 apartado 4 de este proyecto, al determinar que los dictámenes del Consejo de Garantía Constitucionales tienen carácter vinculante con relación a los proyectos de ley y las proposiciones de ley del Parlamento que desarrollen o afecten a derechos reconocidos en el Estatuto.
La regulación legal de su composición y funcionamiento se ha previsto, en este proyecto de reforma del Estatuto, que opere mediante legislación de desarrollo básico, lo que ha de requerir de mayoría absoluta en la votación final, de prosperar esta previsión.
3. Armonización del proceso autonómico.
El Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, constituida en el Centro de Estudios Constitucionales, fue elaborado y asumido por unanimidad de sus componentes, y concluido el 19 de mayo de 1981, una vez que el proceso autonómico ya estaba en marcha, cuando ya se habían aprobado los Estatutos de Autonomía para el País Vasco y Cataluña, mediante las leyes orgánicas 3 y 4, de 18 de diciembre de 1979, así como el de Galicia, por la Ley Orgánica 1, de 6 de abril de 1981; y una vez que se habían ejercitado formalmente, ya entonces, la mayoría de las iniciativas autonómicas, habiéndose presentado en el Congreso de los Diputados los proyectos de Estatuto correspondientes a ocho Comunidades, encontrándose en la Comisión Constitucional ultimados los de Andalucía, Asturias y Cantabria y en tramitación la mayor parte de los restantes que se habían presentado a las Cortes Generales.
En tales condiciones es de resaltar -como destaca dicho Informe- que la radical transformación del viejo modelo de Estado centralizado, que había perdurado en España durante centurias, al nuevo sistema generalizado de autonomías que se pretendía implantar, era posible efectuarse, sin acelerar ni homogeneizar el proceso constitutivo, aunque sin ralentizarlo, salvo en lo tocante a la utilización de las vías de acceso previstas y respeto del marco preestablecido en cuanto a la extensión del sistema autonómico, merced a la fuerza innovadora amplia que la Constitución de 1978 otorga al ejercicio de las iniciativas autonómicas, con independencia de no haberse establecido un mapa regional de España, al concretarse en la propia Constitución por quienes y en qué condiciones podían ser ejercitadas tales iniciativas.
El reconocimiento del derecho de acceder al autogobierno y de constituirse en Comunidades Autónomas, con arreglo a la Constitución y a los dispuesto en sus respectivos Estatutos de autonomía, de las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, de los territorios insulares y de las provincias con entidad regional histórica, proclamado por el artículo 143.1 de la C.E., implica no solamente habilitación del principio dispositivo respecto a la plasmación de la voluntad de acceso al nuevo modelo autonómico, sino además -y es lo principal- encauzamiento del sistema para evitar el desbordamiento de otras iniciativas no previstas en este precepto.
Abandonando esta corta digresión referente al arranque del proceso autonómico, en lo que toca a Canarias, y ciñéndonos directamente al tema, ya hemos señalado cuál fue la voluntad exteriorizada por los promotores del Estatuto de Autonomía de Canarias, respecto al órgano consultivo del que querían dotar a ésta Comunidad Autónoma. La actividad consultiva estaba reservada, en el proyecto elevado a las Cortes Generales, a la adecuación al parámetro estatutario de los proyectos y proposiciones de ley que se sometan al Parlamento, conforme se establezca en la Ley reguladora del Consejo, así como a los recursos de inconstitucionalidad a plantear por el Parlamento de Canarias y por el Consejo de Gobierno.
Los acuerdos autonómicos, de 31 de julio de 1981, concertados entre el Gobierno de la Nación y el Partido que lo sustentaba, de un lado, y los representantes del Partido Socialista Español, de otro, abordaron el tratamiento de dos grandes grupos de temas candentes, que integraron los marcos denominados: a) acuerdos político-administrativos y b) acuerdos políticos en materias económico-financieras.
El primer apartado de estos acuerdos configuró el mapa autonómico, para organizar territorialmente el Estado en las 16 Comunidades Autónomas que estos acuerdos delimitaron, más Navarra, por la vía del Amejoramiento del Fuero, y opcionalmente, Ceuta y Melilla. Asimismo, plasmó el pacto alcanzado sobre: las cuestiones relativas a los órganos de representación y gobierno las Comunidades Autónomas; el régimen de las Comunidades uniprovinciales y los mecanismos de cooperación con las Diputaciones Provinciales; los calendarios de elaboración y de aprobación de los Estatutos y de transferencias; y las previsiones respecto al tratamiento del ámbito competencial.
Entre éstas previsiones, respecto a Canarias, se plasmó el compromiso de que, la peculiaridad geográfica y su tradicional sistema de régimen económico y fiscal, exige el tratamiento singular de su proceso autonómico. Tal compromiso fue determinante para la ampliación del marco competencial que se otorgó a esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de Transferencias complementarias a Canarias.
4. Relevancia de la previsión contenida en el Estatuto de Autonomía de Canarias sobre la creación de un organismo de carácter consultivo.
El proyecto de Estatuto de Autonomía de Canarias elevado a las Cortes Generales, siguiendo la formulación planteada por la Unión de Centro Democrático, difería -entonces- del modelo catalán de órgano consultivo, como se ha señalado, en un importante punto: la condición no necesaria sino facultativa de su creación, al preverse que por Ley del Parlamento de Canarias podrá crearse dicho organismo de carácter consultivo. En cambio, la función dictaminadora de este órgano se mantuvo idéntica a la que se atribuyó al órgano consultivo catalán, o sea, exclusivamente referida al examen de adecuación al Estatuto de los proyectos y proposiciones de Ley que se sometan al Parlamento y sobre la interposición de recursos de inconstitucionalidad a plantear por los órganos de la Comunidad Autónoma de Canarias.
El Estatuto de Autonomía de Canarias, finalmente aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, innovó la regulación legal en esta materia, sobrepasando el precedente del Consejo Consultivo de Cataluña, para concebir un modelo mixto de Consejo Consultivo, completando el inicial planteamiento propuesto por los promotores del Estatuto, en la forma ya expuesta.
Consecuentemente se adicionó a la configuración originaria otra previsión complementaria, que ha resultado relevante para el diseño ulterior por el que finalmente se optó en la instauración de los organismos de esta naturaleza, y que ha permitido establecer y extender un nuevo marco jurídico propio de la regulación legal de la acción consultiva territorial, que ha servido para modelar el régimen general que sucesivamente se ha aplicado en la creación de los distintos Consejos Consultivos autonómicos.
Sobre este aspecto distintivo del modelo de órgano consultivo por el que optó el Estatuto de Autonomía de Canarias, me extenderé cuando analice la actual regulación legal de nuestro Consejo.
El Estatuto de Autonomía de Canarias inicialmente aprobado, en su artículo 43 contemplaba la creación por Ley autonómica de un organismo de carácter consultivo. Este precepto otorgaba ya relevancia estatutaria al órgano consultivo y confiere al legislador autonómico la opción de instaurarlo, estableciendo al efecto una concreta reserva de ley para su creación y regulación de su régimen jurídico, fijando la principal característica de la doble dimensión sobre el ejercicio de la función consultiva que el Estatuto adelantaba :
1.- La inicialmente prevista, de dictaminar sobre la adecuación al Estatuto de los proyectos o proposiciones de Ley que se sometan al Parlamento siendo, consecuentemente, la Cámara legislativa la destinataria del dictamen, facilitando la tramitación legislativa.
2.- Y, además, introduciendo la innovación de que el órgano consultivo dictamine sobre las restantes materias que determine su Ley de creación, abriendo de este modo cauce a una actividad consultiva complementaria a realizar por el mismo órgano, unificando en él la posibilidad de que su función pueda extenderse, además de la antes señalada, destinada a facilitar la labor parlamentaria, a otros supuestos y destinatarios, que la propia Ley expresamente contemple.
El camino para la articulación por el Parlamento de Canarias del modelo mixto diseñado por el Estatuto quedó así trazado, y sobre esta previsión estatutaria el legislador autonómico operó al abordar la elaboración de la Ley reguladora de su régimen jurídico, que posteriormente se consolidó, tras la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, operada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, al proclamarse en el artículo 44 que el Consejo Consultivo de Canarias es el supremo órgano consultivo de la Comunidad Autónoma y fijarse, con separación bien definida de los órdenes de materias que han de ser objeto de su actividad.
El primer grupo corresponde a los proyectos y las proposiciones de ley en su totalidad, sin margen al legislador ordinario para establecer rebajas o límites materiales al objeto de la consulta preceptiva sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de estos proyectos normativos de primer grado.
Con esta determinación estatutaria se atiende y cubre el vacío de análisis preventivo de ajuste a los indicados parámetros (Constitución y Estatuto de Autonomía), de las iniciativas legales en trámite, antes de su definitiva aprobación por la Cámara legislativa.
Así, la complitud de esta laguna legal en Canarias presupone la convergencia en la preceptividad del dictamen, en este primer ámbito o apartado, de las cuatro vías de acceso a la producción normativa. De un lado y a fin de que el Gobierno canario pueda ejercitar su potestad de iniciativa legislativa, una vez culminadas las fases de elaboración de los proyectos de ley, éstos requieren del dictamen del Consejo, antes de la aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno y de su remisión al Parlamento de Canarias. Por otro, las iniciativas legislativas de los diputados autonómicos, contenidas en proposiciones de ley, igualmente requieren preceptivamente del dictamen del Consejo Consultivo. E igual trámite necesario debe seguirse cuando la iniciativa legislativa la ejerciten los Cabildos Insulares, o cuando se trate de una iniciativa popular. En todos estos supuestos, el parecer técnico-jurídico de relevancia necesario, de un organismo externo y neutral, expresado en un dictamen circunscrito estrictamente al examen de la observancia y encaje del proyecto en cuestión al bloque de constitucionalidad, sin valoraciones de oportunidad ni conveniencia, constituye una garantía de efectos múltiples, como antes dejé señalado, dentro de una actividad institucional de colaboración idónea y útil en la tarea de elaboración de las leyes territoriales.
Y el segundo bloque de asuntos, diferenciadamente remarcado en el Estatuto de Autonomía de Canarias, relativo a las restantes materias competencia del Consejo Consultivo, como objeto de su actividad, en la otra vertiente de las funciones dictaminadoras encomendadas, se sitúan dentro la línea clásica o tradicional de actuación de un organismo de naturaleza consultiva. La selección y concreción de estas materias, así como la determinación del carácter preceptivo del dictamen se remite al desarrollo legislativo ulterior, que necesariamente ha de incluir y contener la ley reguladora de su régimen jurídico, sin perjuicio de las especificaciones atributivas de competencia en este ámbito que resulten de la legislación básica de aplicación y de la sectorial que traslade la procedencia del dictamen preceptivo.
Como veremos luego, esta doble atribución competencial al Consejo Consultivo, efectuada en la norma fundamental del Ordenamiento jurídico autonómico, el Estatuto de Autonomía, marca la línea distintiva fundamental del binomio de las funciones consultivas asignadas, su marco competencial, que la Ley del Consejo ha desarrollado y perfilado, como luego tendremos ocasión de examinar.
La ordenación estatutaria reforzó, además, la posición del Consejo Consultivo de Canarias, al establecer el mandato expreso de que la Ley garantizará su imparcialidad e independencia y que regulará el funcionamiento y el estatuto de sus miembros. Supone dicha previsión del legislador orgánico la plasmación de un interés y una preocupación muy sensible, expresada con el máximo empeño y con el particular encargo, efectuado a los componentes de la Cámara legislativa territorial encargada de la articulación de la norma legal de cobertura a la acción consultiva, de que el cumplimiento de la función dictaminadora atribuida esté adecuadamente dotada de las indispensables garantías que permitan asegurar la disponibilidad de criterios, fundamentaciones y conclusiones, en el parecer emitido e incorporado a los dictámenes, absolutamente objetivos, como resultado de una posición institucional del órgano consultivo neutral y netamente independiente.
4.1. . El desarrollo de la previsión del Estatuto de Autonomía de Canarias. La Ley de 1984 y la modificación legal de 1986. El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado.
Así estaban los precedentes, cuando se aprobó el Estatuto de Autonomía de Canarias, mediante la L.O. 10/1982, de 10 de julio y otorgarse en él la posibilidad de crear un organismo de carácter consultivo, abriéndose en el modelo pre-configurado estatutariamente, la doble vía para el desarrollo de la acción consultiva de este órgano, como hemos señalado: manteniendo, en primer término y con carácter principal, la previsión de sus promotores en cuanto al dictamen sobre los proyectos y proposiciones de ley que se sometan al Parlamento; e incorporando, en segundo lugar, otra previsión adicional, a cubrir mediante la utilización de la reserva de ley autonómica establecida en el propio Estatuto de Autonomía en orden a que la función dictaminadora se pudiera extender, además, a las restantes materias que la ley territorial fijara.
La previsión estatutaria se materializó efectivamente por el legislador autonómico, dando lugar al establecimiento de un órgano jurídico-consultivo nominalmente, entonces, con la expresada doble atribución funcional, al quedar agregadas a las propias materias de naturaleza legislativa, o sea, las que hayan sido objeto del ejercicio de iniciativas legislativas a través de proyectos o proposiciones de ley, otros temas o asuntos resultantes de la acción gubernativa y administrativa.
En la Ley 4/1984, de 6 de julio, del Consejo Consultivo de Canarias, por tanto, al regularse las funciones dictaminadoras de carácter preceptivo de éste Órgano por el legislador regional se optó, de entrada y con propósito bien definido, por seleccionar un amplio conjunto de materias respecto a las cuales la colaboración y el control preventivo por parte del Consejo, en el procedimiento de elaboración de normas legales, se consideró preciso.
Para ello se valoró particularmente no sólo las circunstancias excepcionales de arranque de la actividad legislativa del Parlamento de Canarias, para cimentar, afianzar y conformar el primer núcleo básico de las leyes que habrían de integrar el Ordenamiento jurídico territorial, sino además y principalmente se consideró la naturaleza de las materias elegidas, por la significación y trascendencia del ejercicio de la iniciativa legislativa en torno a temas que por su importancia y afectación implicaba construir propiamente el entramado institucional de Canarias en su condición de Comunidad Autónoma.
Así, el artículo 10 de la Ley del Consejo, de 1984, dispuso la preceptividad del dictamen en los siguientes supuestos, todos ellos conectados directamente con la labor legislativa y, por tanto teniendo al Parlamento de Canarias como principal destinatario del dictamen, a recabar con carácter necesario :
La reforma del Estatuto de Autonomía; los proyectos de decretos legislativos y los anteproyectos y proposiciones de ley relativos a las siguientes materias: la Organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma; el sistema electoral autonómico; la designación de senadores representantes de la Comunidad Autónoma; el régimen jurídico de la Administración canaria y de sus funcionarios ; los Cabildos Insulares ; el Régimen local; el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de Canarias; el Consejo Consultivo de Canarias; el régimen económico y fiscal de Canarias; el régimen jurídico del patrimonio de la Comunidad Autónoma; el fondo de solidaridad interinsular; y cualquiera otra que afecte al marco institucional básico de la Comunidad Autónoma o implique el ejercicio de la facultad que a la Comunidad Autónoma ofrece el párrafo segundo de la entonces Disposición Transitoria Tercera del Estatuto de Autonomía, o sea, la potestad de desarrollo legislativo de los principios o bases contenidos en el Derecho estatal vigente en cada momento, interpretando dicho Derecho conforme a la Constitución.
Se completó en la Ley del Consejo de 1994 el marco competencial relativo a las materias objeto de dictamen preceptivo con las siguientes atribuciones, ya con otro alcance derivado de la acción gubernativa y administrativa: los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos de competencias ante el Tribunal Constitucional y los Convenios o Acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas.
El sistema competencial incluyó en esa primera Ley del Consejo Consultivo de Canarias de 1984 otra cláusula, de naturaleza cautelar, en virtud de la cual el Consejo Consultivo tenía que abstenerse de emitir su parecer en aquellos asuntos en los que por imperativo de norma legal se requiriese dictamen del Consejo de Estado. La razón de esta autolimitación que la propia norma legal se impuso, quedó explicitada en el párrafo octavo de la Exposición de Motivos, en los siguientes términos: “El carácter obligatorio para las Comunidades Autónomas del dictamen del Consejo de Estado en los casos a que se refiere por remisión el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/1980 de 22 de abril, se constituye en causa directa de la cláusula de cautela, en cuya virtud al Consejo Consultivo de Canarias le está vedado emitir su dictamen en los supuestos en que según las leyes sea preceptiva la Consulta al Consejo de Estado. Con ello se rehuyen potenciales polémicas doctrinales sin relevancia práctica que pueden llevar a la confusión y a la incertidumbre a los administradores y a los administrados canarios a la par que provocar conflictos con el Alto Cuerpo Consultivo reconocido en la Constitución”.
Esta cláusula notoriamente limitativa de la actividad dictaminadora del Consejo Consultivo de Canarias, atinente a las materias de orden reglamentario y al conjunto de los temas administrativos precisados de dictamen preceptivo, en la práctica suponía tener que recabarse por la Comunidad Autónoma de Canarias del Consejo de Estado la emisión del dictamen sobre dichos asuntos, con lo que ello comportaba a todos los efectos.
Ante este hecho, de significativo relieve, se acometió la primera reforma de la Ley Consejo de 1984, que se activó casi al comienzo de su andadura mediante el anteproyecto de Ley de ampliación de competencias del Consejo, que el Gobierno de Canarias promovió, y que después de ser dictaminado favorablemente por el Consejo Consultivo el 30 de julio de 1986 (DCC nº 18/86) se materializó como Ley 13/1986, de 30 de diciembre.
La principal novedad que introdujo esta Ley de reforma del régimen jurídico del Consejo Consultivo de Canarias se centra en la siguiente declaración explícita, que contiene un mandato de insoslayable cumplimiento para los distintos operadores jurídicos autonómicos: “La atribución de competencias al Consejo Consultivo de Canarias que se opera en esta Ley, excluye la intervención del Consejo de Estado respecto de las materias a que se refiere la misma”. (Artículo 3.3).
Consecuentemente se derogó la cláusula de cautela antes comentada, y se articularon dos nuevas vías atributivas de competencia material a favor del Consejo Consultivo de Canarias:
Las correspondientes a “disposiciones y actuaciones de la Comunidad Autónoma de Canarias en las que la legislación aplicable requiera, con el carácter que en cada caso allí se indique, el dictamen preceptivo del Consejo de Estado” (artículo 10.6) ; y “cualquier otro asunto en que por precepto legal haya de consultarse al Consejo Consultivo”. (artículo 10.7).
Quedó conformado definitivamente el modelo peculiar mixto del Consejo Consultivo de Canarias, aunque durante los siguientes seis años se mantuvo la incertidumbre en cuanto a la efectividad de las innovaciones de la reseñada reforma de la Ley del Consejo, porque los artículos 3.3 y 10.6 de modificación de la Ley del Consejo, en la redacción contenida en los artículos 2 y 5 de la Ley 13/1986, de 30 de diciembre, del Parlamento de Canarias, fueron recurridos de inconstitucionalidad por el Presidente del Gobierno, habiendo quedado suspendida su vigencia y aplicación por haberse invocado el artículo 161.2 de la Constitución. (Recurso de Inconstitucionalidad número 506/1987, sobre el que el Consejo Consultivo emitió el Dictamen nº 12/1987, de 13 de mayo).
Perduró esta situación hasta el 26 de enero de 1993, fecha en la que el Pleno del Tribunal Constitucional dictó Auto teniendo por desistido al Presidente del Gobierno del recurso de inconstitucionalidad interpuesto, dejando sin efecto la suspensión decretada de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados. Con anterioridad, el 26 de noviembre de 1992 el mismo Tribunal había dictado la importante sentencia nº 204/1992, en la Cuestión de inconstitucionalidad 2.414/1991, planteada en relación con el artículo 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, de la que nos hemos ocupado verificando una sintética reseña.
4.2. La modificación legal de 2002. El desarrollo reglamentario sobre su Organización y Funcionamiento.
Se cumplimentó el mandato estatutario en la elaboración y aprobación de la Ley del Consejo Consultivo de Canarias actualmente vigente, la Ley 5/2002, de 3 de junio, mediante las siguientes cautelas adoptadas :
Acometiendo la revisión de la Ley del Consejo a través de una proposición de ley de desarrollo institucional, ejercitada conjuntamente por todos los grupos parlamentarios, conforme a la previsión del Reglamento del Parlamento de Canarias, previo acuerdo de la Mesa y de la Junta de portavoces. Se marcó así la tendencia de utilización de este procedimiento especial para la regulación de la Institución consultiva canaria.
Elevando el número de miembros del Consejo Consultivo, que pasó de cinco a siete, manteniéndose la doble procedencia de los Consejeros :
Una mayoría, de cuatro componentes del órgano, previamente seleccionados y sometidos a un examen de idoneidad ante la Comisión parlamentaria competente, a nombrar por el Presidente de la Comunidad Autónoma a propuesta del Parlamento, exigiéndose la votación favorable de una mayoría de dos tercios de los miembros de la Cámara legislativa, lo que ha supuesto la elevación del porcentaje establecido en la Ley primitiva, que era de tres quintos de la composición parlamentaria.
Y los otros tres Consejeros, también nombrados por el Presidente de la Comunidad Autónoma, a propuesta del Consejo de Gobierno.
En ambos casos, ha de cumplirse la exigencia de tratarse de juristas, de reconocida competencia y prestigio y con más de quince años de ejercicio profesional.
La inamovilidad e independencia de los Consejeros, así como el sistema de dedicación absoluta de los miembros del Consejo y las incompatibilidades establecidas, absolutas respecto al desempeño de cualquier otra función o actividad pública y con toda clase de profesiones liberales y de actividades mercantiles e industriales, así como con todo mandato representativo, con cualquier cargo político o administrativo, con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato o el empleo al servicio de los mismos y con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal. Solamente podrán los Consejeros compatibilizar su cargo con funciones universitarias docentes e investigadoras, en régimen de dedicación a tiempo parcial.
La elección del Presidente del Consejo Consultivo, de entre los Consejeros y por éstos, con traslado del acuerdo al Presidente de la Comunidad para la formalización de su nombramiento, así como la designación interna de los restantes órganos del Consejo, desde los integrantes de cada Sección, la elección de sus Presidentes, del Secretario del Pleno y del Letrado Mayor.
La reserva establecida para el examen de los proyectos normativos, legales y reglamentarios, y de las actuaciones ante el Tribunal Constitucional (recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias y de defensa de la autonomía local) a favor del Pleno del Consejo, para actuar como cuerpo colegiado, integrado por el Presidente más los seis Consejeros restantes, ejerciendo uno de éstos la función de Secretario del Consejo.
El requerimiento de la mayoría absoluta de los miembros del órgano consultivo plenario para la aprobación de los dictámenes de su competencia.
La traslación de la competencia para dictaminar sobre el resto de los asuntos a cada una de las dos Secciones instituidas, formadas por tres Consejeros, siendo en este caso la regla de la unanimidad la aplicable para obtener la aprobación del dictamen, ya que de no obtenerse la competencia de emisión del dictamen pasa al Pleno.
La elaboración y la propuesta al Gobierno del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo.
La elaboración anual del anteproyecto de presupuesto, con traslado directo al Parlamento para su aprobación e incorporación como un programa específico, dentro de la sección correspondiente. La autorización de gastos, con remisión al Presidente del Parlamento para la ordenación de pagos.
La aprobación de la relación de puestos de trabajo. Y la disposición de un cuerpo propio, de letrados del Consejo, encargado de las funciones de colaboración auxiliar referentes al estudio y redacción de informes jurídicos previos a la elaboración de los proyectos de dictamen, que han de efectuar los Consejeros a los que el Pleno encargue, mediante turno riguroso, la preparación y defensa de las ponencias sobre los asuntos sometidos a consulta.
5. Recapitulación.
En las actividades desarrolladas por el Consejo Consultivo de Canarias, en cumplimiento de las funciones estatutaria y legalmente asignadas, podemos establecer tres etapas bien diferenciadas, resultantes de la aplicación efectiva de su marco competencial propio.
La inicial comprende desde el comienzo del funcionamiento del Consejo, entre septiembre de 1985 y febrero de 1993, hasta que se levantó la suspensión de la vigencia de las disposiciones legales que habían ampliado las competencias del Consejo, de orden gubernativo y administrativo. En esta etapa la labor preponderante fue de colaboración a la acción legislativa aportada mediante los dictámenes emitidos, recabados por el Gobierno y por el Parlamento. De 130 dictámenes aprobados en este primer período, 30 versaron sobre cuestiones relacionadas con actividades administrativas, o sea menos del 25 por ciento de la labor consultiva.
La siguiente abarca un nuevo período que duró desde marzo de 1993 hasta el mes de junio de 2002, cuando entró en vigor la tercera modificación de su Ley reguladora en junio del año 2002. El incremento de la acción consultiva en tareas de orden administrativo, junto a la originaria derivada de la actividad legislativa, fue notorio. Como muestra observamos que se pasó, en cuanto a dictámenes relativos a actos administrativos proyectados, de 26 los que fueron emitidos en el año 1992-93, a 73 dictámenes en el año 1993-94, a 77 en el año 1994-95 y así fue sucesivamente evolucionando al alza, en una proyección de incremento que no ha declinado, respecto la segunda labor consultiva encomendada al Consejo, sobre los proyectos de resoluciones administrativas en materia de responsabilidad patrimonial, contratación, revisión de oficio o de recursos extraordinarios de revisión.
La última etapa, que perdura, está caracterizada por la cobertura de potenciación de la actividad dictaminadora asignada a la Institución consultiva, reforzada a partir del nuevo contenido del artículo 44 del Estatuto de Autonomía de Canarias, reformado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, y plasmada en la actual Ley, emanada para el reajuste de sus cometidos conforme al mandato estatutario. Se han acentuado en este período los contenidos propios de las consultas obligatorias al Consejo sobre la totalidad de la actividad legislativa, al no existir supuestos no preceptivos, en razón de la materia objeto de tratamiento, continuando además el progresivo aumento de las consultas sobre los temas de carácter administrativo, cuya preceptividad se ha determinado en la propia Ley.
La regulación actualmente vigente contenida en la Ley 5/2002, de 3 de junio, ha sido desarrollada por el reciente Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo, aprobado por el Decreto 181/2005, de 26 de julio.
5.1. La posición institucional del Consejo Consultivo de Canarias. Características propias. Diferencias con el Consejo de Estado y restantes Consejos Consultivos.
Las notas distintivas de mayor relieve destacables de esta nueva regulación hay que situarlas en la armonización plena alcanzada entre la voluntad del legislador orgánico estatutario y el autonómico, al reafirmar la doble condición del Consejo, en su calidad de supremo órgano consultivo de la Comunidad Autónoma de Canarias, que comporta la peculiaridad del señalado modelo mixto instituido y la dotación de un régimen competencial de amplios contenidos.
Así, el Pleno del Consejo ostenta la competencia de dictaminar sobre las consultas que se interesen :
En primer término, por el Presidente del Parlamento de Canarias, con carácter preceptivo en los supuestos de proposiciones de ley presentadas por los grupos políticos y en los casos de interposición de recursos de inconstitucionalidad por el Parlamento. Así mismo, y con carácter facultativo. las solicitudes de dictamen sobre textos alternativos de enmiendas a la totalidad aprobados por el Pleno de la Cámara, relativos a proyectos o proposiciones de ley en tramitación, y también las referentes a informes de las ponencias emitidos sobre proyectos y proposiciones de ley, para valorar la adecuación constitucional y estatutaria. En segundo lugar, por el Gobierno de Canarias referentes a temas normativos, legales y reglamentarios, así como en los supuestos de interposición de recursos de inconstitucionalidad por el órgano ejecutivo y en los conflictos de competencias y de defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional.
Mientras que a cada una de las dos Secciones del Consejo le corresponde evacuar las consultas de orden administrativo que se recaben por los titulares de las Consejerías del Gobierno, por los Presidentes de los Cabildos Insulares, los Alcaldes o los Rectores de las Universidades canarias, en las materias tasadas en la norma reguladora del Consejo. Se refieren a la legalidad de la actuación resultante de la tramitación de procedimientos sobre revisión de oficio, recurso de revisión, nulidad, interpretación, modificación y resolución o extinción de contratos y concesiones administrativas, responsabilidad administrativa patrimonial, creación o supresión de municipios y alteración de términos municipales, así como cualquier otra actuación de las universidades y de las administraciones públicas canarias para las que se exija por ley el dictamen del Consejo Consultivo o la legislación estatal requiera consulta del Consejo de Estado. Los acuerdos de las Secciones deberán adoptarse por unanimidad de sus componentes, y de no obtenerse la consulta ha de elevarse al Pleno para resolución.
El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Canarias, elaborado en el seno del propio Consejo conforme a la previsión legalmente establecida y recientemente aprobado por el Gobierno de Canarias, mediante el Decreto nº 181/2005, de fecha 26 de julio, ha desarrollado con mayor detalle las determinaciones competenciales y organizativas contenidas en la Ley del Consejo, completando su actual marco jurídico.
5.2. Últimas consideraciones. Nuevas perspectivas para completar el régimen jurídico del Consejo. Modificación de la ley reguladora. Selección de temas.
Unas reflexiones finales en torno a específicas materias que deben perfilarse, según mi criterio, en norma legal de modificación del régimen jurídico del Consejo, considerando cómo despliega su ámbito competencial en las atribuciones asignadas en la vigente ley de aplicación, que aunque es de reciente elaboración, apenas hace tres años de la última modificación, sí permite destacar como necesaria, atendiendo a la experiencia acumulada.
Para la evacuación de dictámenes por las Secciones, considero que éstas pueden ser objeto de dos medidas de reajuste que permitan, de un lado, la atención de las necesidades de las consultas gubernativas sobre determinados proyectos normativos de desarrollo, a recabar por los titulares de los Departamentos, así como específicas ordenanzas de orden local, adicionando estas competencias a los actuales cometidos de cada Sección. Y de otro, abordar un sistema de especialización que permita redistribuir por materias los asuntos a su cargo sobre los que hayan de dictaminar, para dar mayor agilidad y no demorar la resolución de los procedimientos administrativos, que tienen tiempos cortos tasados legalmente, que deben respetarse y no dilatarse, y por tanto con la finalidad de actuar en beneficio del administrado y de las distintas administraciones territoriales consultantes.
Además, en materia de responsabilidad administrativa patrimonial o de reclamaciones en concepto de indemnización de daños y perjuicios a las administraciones públicas canarias, sería procedente valorar la pertinencia de establecer un límite cuantitativo a las reclamaciones precisadas del dictamen del Consejo Consultivo, como se ha venido regulando para el resto de Consejos Consultivos y para el Consejo de Estado, a partir de la innovación que la Ley del Consejo Consultivo de Andalucía estableció.
Por último, entiendo procedente que se retome un tema sensible que se ha sacado del ámbito competencial del Consejo por una ley sectorial. La Ley de Ordenación del Territorio de Canarias, de 13 de mayo de 1999, no consideró la necesidad de mantener la exigencia del dictamen preceptivo en relación con las modificaciones del planeamiento urbanístico que afectase a las zonas verdes. Desde su inicio el Consejo Consultivo había venido siendo consultado sobre esta materia, al constituir la exigencia legal de dictamen favorable, a las pretendidas modificaciones cualificadas del planeamiento, una garantía de que en la gestión urbanística impere el principio de igualdad, de modo que los beneficios y cargas del planeamiento se distribuyan equitativamente, sin efectos perturbadores.
Al suprimirse la exigencia de esta consulta preceptiva en Canarias, que es necesaria en otras Comunidades Autónomas, existe un desajuste que considero debe corregirse. Retomar esta cuestión es primordial, en mi criterio, incluyendo además algún otro supuesto de consulta derivado de las previsiones de aplicación incorporadas a las Directrices de Ordenación General, en el marco de sostenibilidad equilibrada de los recursos naturales y del territorio de Canarias.
