MARCO COMPETENCIAL ESTABLECIDO EN LAS LEYES TERRITORIALES 7 Y 8/2015, DE 1 DE ABRIL, REGULADORAS DE LOS MUNICIPIOS DE CANARIAS Y DE LOS CABILDOS INSULARES, EN DESARROLLO DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LITIGIOSIDAD SURGIDA SOBRE ESTA LEY.
Francisco Reyes Reyes. *
* Abogado. Consejero Emérito del Consejo Consultivo de Canarias.
Trabajo publicado en «La Revista Jurídica de Canarias» Nº 40/ Enero 2016, que edita Tirant lo Blanch.
SUMARIO: Introducción. 1. Reseña de la reciente evolución legislativa operada en la materia. 2. El nuevo marco competencial de las entidades locales configurado en la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 3. Criterios interpretativos del Tribunal Constitucional en las SSTC Núms. 103, 143 y 161/2013, relativas a las impugnaciones de la Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local. 4. Conflictividad derivada de los recursos de inconstitucionalidad y del conflicto en defensa de la autonomía local promovidos sobre la nueva regulación básica del orden competencial de las entidades locales. 4.1 Parecer del Consejo de Estado referente al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenimiento de la Administración Local y al conflicto en defensa de la autonomía local instado. 4.2. Razones aducidas en el conflicto planteado. 5. Desarrollo legislativo autonómico de la LRSAL en Galicia, Castilla y León, Andalucía, Cataluña, Murcia, Madrid, Comunidad Valenciana y Canarias. 5.1 Régimen competencial reconocido de los Cabildos Insulares. 5.2. Catalogación de las competencias atribuidas a los Municipios de Canarias.
Introducción.
Procede señalar de entrada que la razón primordial que permite justificar el objeto de este artículo, sobre las reformas del sistema competencial regulado en la Ley de Bases del Régimen Local y su traslación a la reciente normativa legal aprobada de los Cabildos Insulares y de los municipios de Canarias, inserta en el ordenamiento jurídico autonómico canario, mediante la promulgación de las leyes territoriales 7 y 8/20151, obedece al propósito, por parte de un operador jurídico interesado en la materia, de ofrecer unos comentarios sobre el alcance de la cobertura competencial conferida a las entidades locales en general y a las canarias en las citadas leyes 7 y 8/2015, considerando las motivaciones aducidas por el poder legislativo estatal y autonómico al aprobar las nuevas normas, adaptadoras y revisoras de competencias atribuidas, para ser ejercitadas dentro del marco habilitado al efecto.
Es notorio y por tanto sabido que por razones principalmente económicas, derivadas de la prolongada y grave situación de crisis financiera extendida con efectos de contagio desde 2007, propiciado por la interrelación económica mundial y la globalización, en el último lustro los poderes públicos de nuestro País han tenido que afrontar la difícil problemática surgida con medidas drásticas, haciendo frente a la muy deficitaria situación financiera existente con duras disposiciones legislativas, entre ellas las que han afectado directamente a las administraciones territoriales, estatal, autonómicas y locales, para reducir y controlar el gasto público, aplicando criterios y remedios dirigidos al logro de objetivos de reajuste económico en la prestación de los servicios públicos y en el ejercicio competencial, para tratar de amortiguar su alto costo mediante la minoración del gasto, tendente en definitiva a conseguir la mayor austeridad presupuestaria posible, así como promovido otras medidas e innovaciones para agilizar la tramitación burocrática y su simplificación, además de la reducción del complejo sistema de la organización administrativa.
Con dicha finalidad, entre otros remedios pretendidos, se ha tratado de reconducir el ejercicio de las atribuciones competenciales asignadas a las distintas administraciones territoriales, de modo especial a las entidades locales, con el propósito de hacer compatible este ejercicio con el principio de suficiencia financiera, atemperado a la exigencia resultante de nuevo contenido del artículo 135 de la Constitución Española (CE), así como a las determinaciones de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas (LOEPSFAP).
El nuevo encaje del marco competencial local, se ha acometido en la nueva legislación emanada rozando los límites permisibles, para tratar de no menoscabar la efectividad de la autonomía constitucionalmente garantizada a las entidades territoriales, en orden a posibilitar la adecuada defensa de los intereses públicos que les están encomendados, actuando de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación; todo ello, lógicamente, con subordinación y pleno sometimiento a las previsiones legales básicas que configuran los límites del marco regulador del régimen competencial diseñado aplicable al ámbito local.
Sin embargo, como se explicará, estas reformas no se han asumido de forma totalmente pacífica, en tanto que se encuentran en curso de tramitación y pendiente de decisión judicial varios recursos de inconstitucionalidad, así como un conflicto en defensa de la autonomía local.
Acorde con el nuevo rumbo orientativo trazado para facilitar el cumplimiento de las previsiones del señalado artículo 135 de la CE modificado, la doctrina jurídica2 -que se ha ocupado de analizar los cambios legislativos introducidos en el ordenamiento sobre la materia objeto de este trabajo- ha puesto de manifiesto el importante cambio operado en la configuración del sistema de fuentes, a tenor del contenido de recientes sentencias del Tribunal Constitucional, posteriores a la STC 31/2010 sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, al anteponer en el orden jerárquico la regulación de la legislación básica estatal, ordenadora de determinada materia objeto de la competencia reservada por la Constitución al Estado, sobre las previsiones legales incorporadas a las Estatutos de Autonomía, no obstante ser normas institucionales básicas de cada Comunidad Autónoma. Esta nueva orientación jurisprudencial, aunque no está definitivamente consolidada por no ser uniforme y reiterada, tiene indudablemente especial relevancia y debe ser considerada al desarrollar y explicar cómo se ha configurado el tratamiento del nuevo orden competencial asignado a las entidades locales, interpretado en consonancia y en clave de sintonía con dicha orientación.
Una vez explicada de forma sumaria la causa que motiva este trabajo, seguiré desbrozando -en la forma más práctica y simple posible- el hilo conductor que marca el sumario que antecede, mediante el desarrollo de los siguientes apartados.
1.- Reseña de la reciente evolución legislativa operada en la materia.
Las importantes modificaciones incorporadas a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), en orden a la configuración legal del régimen competencial de las entidades locales, tienen su antecedente justificativo inmediato, como marco habilitante reordenado, en la forzada incorporación del remedio arbitrado expresamente, con finalidad de acomodo y estricto ajuste al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y con objeto, además, de hacer frente a la gravedad de la crisis económica, para lo cual se hubo de modificar en trámite de suma urgencia el artículo 135 de la CE3, cuyos apartados uno y dos pasaron a tener el siguiente contenido:
“1.Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
“2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
“Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario.”
A su vez, el apartado seis dispuso:
“6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.”
La previsión de desarrollo de la exigencia constitucional de regular mediante Ley Orgánica el tope del déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas fijó como fecha límite para la aprobación de dicha norma legal el 30 de junio de 2012.
Antes del vencimiento de este plazo se dio cumplimiento a la previsión impuesta, aprobándose el 27 de abril de 2012 por el Congreso de los Diputados la citada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas, LOEPSFAP, que aunque no establece ningún mandato imperativo directo para acometer la modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, no es posible desconocer que constituye antecedente inmediato sobre el que se fundamenta la razón primordial de la iniciativa legislativa mediante la que se estructuran las nuevas previsiones legales básicas incorporadas a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2013 y vigente desde el día siguiente.
Sus objetivos principales se explican en el Preámbulo de esta norma legal, tras recordar que «…. transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y con más de una veintena de modificaciones de su texto original, cabe señalar que ha llegado el momento de someter a una revisión profunda el conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local. Con este propósito se plantea esta reforma que persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Respecto al objetivo de clarificar las competencias locales y avanzar en el principio «una Administración una competencia», se trata de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes.”
Consecuentemente, la plasmación de estas pretensiones reformadoras de la norma, ha quedado concretada básicamente en los siguientes puntos:
Sobre los Municipios:
– La clarificación de las competencias municipales con objeto de evitar duplicidades conforme al indicado principio, “una Administración una competencia”, lo que determina la necesidad de la reordenación del conjunto de materias reservadas al ámbito local, las que se atribuyen a las entidades territoriales municipales como propias, de tal modo que bajo esta nueva regulación en lo sucesivo las entidades locales no deben asumir competencias que no le atribuya la ley expresamente y en todo caso para las que no cuenten con financiación adecuada.
– Sólo pueden ejercer competencias impropias cuando no pongan en riesgo financiero las competencias propias, no haya duplicidades y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas.
– Para la aplicación de los principios y criterios del nuevo artículo 135 de la CE, impedir la participación o constitución de entidades instrumentales por las entidades locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste; en cuanto a las existentes que se encuentren en situación deficitaria, se exige su previo saneamiento y si éste no se produce, se deberá proceder a su disolución.
– Prohibición de creación de entidades instrumentales de segundo nivel, o sea, entidades controladas por otras que a su vez lo estén por las entidades locales.
– Refuerzo de la función interventora y habilitación al Gobierno para establecer normas sobre control, metodología de aplicación, criterios de actuación y derechos y obligaciones en el ejercicio de las funciones de control.
Sobre las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares o entidades equivalentes:
– Fortalecimiento, con atribuciones de coordinación de determinados servicios mínimos de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada, así como participación activa en la elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros y coordinación y supervisión de los procesos de fusión de municipios, en colaboración con las Comunidades autónomas.
El alcance y trascendencia de las determinaciones previstas en la LRSAL, modificadoras del precedente régimen jurídico contenido en la Ley de Bases de Régimen Local, son significativas y algunas de ellas nada pacíficas, tanto que una parte de las mismas, en lo tocante a la materia objeto de este comentario, han sido objeto de un amplio debate en el campo doctrinal4, dando incluso origen al planteamiento de controversias, suscitadas en el orden constitucional.
La reordenación del régimen competencial local que se abordó para ser plasmada en la LRSAL, con la finalidad inicialmente pretendida de reducir drásticamente el déficit financiero resultante de la gestión de los servicios públicos, cabe señalar que se ha moderado paulatinamente, desde los planteamientos más ambiciosos de los estudios, iniciativas y propuestas preliminares5 hasta la tramitación del anteproyecto6 y la definitiva configuración de dicha norma legal básica, e incluso posteriormente como resultado del desarrollo legal autonómico, como hemos de verificar.
Es de recordar la persistencia en el campo doctrinal y en el orden político de debates de amplio calado, referentes a un doble cuestionamiento en profundidad del modelo organizativo local, por razones no sólo economicistas sino principalmente por motivaciones de simplificación del entramado e interrelación de las entidades territoriales, a partir del surgimiento y desarrollo del sistema administrativo autonómico, superpuesto a la preexistente ordenación local, lo que presuponía la necesidad de acometer medidas drásticas para alcanzar dos objetivos primordiales: la reducción del excesivo número de entidades locales municipales en España, de un lado: y la solución del problema de la pervivencia de las diputaciones provinciales, su supresión y reubicación del sistema competencial atribuido a las provincias.
En cuanto a la primera posibilidad, de momento ha sido desechada por la complejidad de las fórmulas de solución aplicables, desde las agrupaciones y fusiones de ayuntamientos, la traslación de funciones a áreas metropolitanas, desarrollo mancomunado de servicios públicos, hasta la implantación de un sistema de administración unificada. No obstante, no cabe discutir que el número de municipios en España, ascendente actualmente a 8.122, es relativamente desproporcionado, teniendo en cuenta que de ellos 1.041 tienen una población inferior a 100 habitantes; 2.759 entre 100 y 500; 1.062 entre 500 y 1.000; 1.937, entre 1.000 y 5.000; 564, entre 5.000 y 10.000; 354, entre 10.000 y 20.000; 252, entre 20.000 y 50.000; 83, entre 50.000 y 100.000; 33, entre 100.000 y 200.000; 23, entre 200.000 y 500.000;4, entre 500.000 y 1.000.000; y 2 con más de un millón de habitantes.
En Europa, durante los últimos cincuenta años un buen número de países han tenido que adoptar medidas de amplia reducción de sus municipios, para ajustar el modelo administrativo, concentrar la prestación de los servicios públicos, economizar gastos y simplificar trámites burocráticos. A modo de ejemplo cabe señalar que: en Alemania se ha pasado de 24.272 municipios a 8.077 (67 % de supresión); Austria, de 3.999 a 2.301 (42 %); Bélgica, de 2.669 a 589 (78 %); Bulgaria, de 2.178 a 255 (88 %); Chequia, de 11.051 a 6.196 (44 %); Dinamarca, de 1.387 a 285 (80 %); Holanda, de 1.015 a 647 (36%); Noruega, de 744 a 439 (41 %); Reino Unido, de 2.028 a 484 (76%); Suecia, de 2.281 a 286 (87 %)7. En Francia, donde no se han aplicado medidas de reducción de las entidades territoriales, el número de comunas, equivalentes a municipios, a fecha 1 de enero de 2015, es de 36.658, de las que 36.529 pertenecen a la Metrópoli y 129 a los departamentos de ultramar.
Sobre la eventualidad de modificar la regulación legal existente en lo referente a la organización provincial, una vez reinstaurada en la CE la fórmula del Estado autonómico, siguiendo en esencia el modelo previsto en la Constitución de la Segunda República, hay que asumir que hasta ahora ha faltado voluntad política para alterar el molde primigenio configurado por la Constitución de 1812 al instaurar el sistema organizativo de las diputaciones provinciales, superando el ordenamiento territorial existente en el Antiguo Régimen, mediante la nueva división provincial, restablecida tras su abolición en el período absolutista del reinado de Fernando VII y definitivamente configurado en 1833, que ha perdurando inalterado sin mayores modificaciones en cuanto a los criterios de subordinación centralizadora, no obstante los sucesivos cambios legislativos operados, según primaran las tendencias políticas de los gobiernos de turno, en 1845, 1870, 1882, 1925 y 1955, hasta la etapa actual en la que rige la vigente LBRL 7/1985, en la que se ha fortalecido por la Constitución a los entes territoriales provinciales, así como a los insulares, para gestionar con autonomía los intereses públicos provinciales e insulares, respectivamente, con la única salvedad de las Comunidades Autónomas uniprovinciales que han asumido en su seno y aglutinado las atribuciones de las diputaciones provinciales, extinguidas en sus ámbitos territoriales.
En la temprana STC 32/1981, en fecha cercana a la andadura inicial de la CE, valorando las previsiones sobre el futuro de las provincias, se señaló prudentemente: “Cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que (los) intereses provinciales y las competencias que su gestión autónoma comporta han de ser inflexionados para acomodar esta pieza de nuestra estructura jurídico-política a otras entidades autónomas de nueva creación”, razonamiento tenido en cuenta hasta ahora sólo en los casos de los Estatutos de autonomía aprobados de siete Comunidades autónomas, las de ámbito uniprovincial.
En todo caso, sigue latente el planteamiento del dilema sobre la discutida subsistencia de las diputaciones provinciales, de algún modo unido al problema del posible redimensionamiento de los municipios y de su agrupación para la mejor, más racional y menos costosa prestación de los servicios públicos a su cargo.
El Profesor Francisco Sosa Wagner ha sostenido esta formulación simplificadora, trayendo a colación con su habitual agudeza el interrogante planteado por el Marqués de Bradomín, personaje de las Sonatas, de Valle Inclán: ¿Para qué sirven las diputaciones provinciales?, pregunta que sigue en el aire, un siglo después, propicia a ser replanteada mientras no se resuelva este nada fácil dilema.
2. El nuevo marco competencial de las entidades locales configurado en la Ley 27/2013, de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración Local.
En esencia, como he señalado, las claves de las reformas introducidas en la LRSAL se centran en el objetivo de reordenar y reducir las competencias y consecuentemente las actividades a desarrollar por los ayuntamientos, para tratar de hacer frente a las situaciones de déficit financiero, mediante severos controles y ajustes8. A este propósito obedecen los principios que encauzan la modificación del régimen competencial preexistente, redefinidos con las formulaciones aducidas con el fin de efectuar la pretendida clarificación y reajuste del marco delimitador de las competencias municipales, sujeto al criterio estricto exteriorizado bajo el enunciado “evitar duplicidades y alcanzar la meta ideal una Administración una competencia”, conforme a los principios marcados por la nueva norma, para asegurar la eficiencia, la estabilidad y la sostenibilidad financiera, incentivar la iniciativa privada, evitar el ejercicio de actividades administrativas desproporcionadas, así como para favorecer y hacer efectivo un control presupuestario más riguroso, por lo que las entidades locales en lo sucesivo no deben asumir competencias que no les corresponda desarrollar, porque no se las atribuya específicamente la ley y para las que no cuenten con financiación adecuada.
La efectividad de esta determinación se concreta en la vigente reformulación del artículo 7 de la LBRL, que ha sido sustancialmente modificado. El mandato contenido en sus dos primeros apartados es que las competencias de las entidades locales serán propias, o atribuidas por delegación. Las propias de los municipios, provincias e islas y demás entidades locales territoriales solamente pueden ser determinadas por la ley debiendo ejercerse bajo la propia responsabilidad y atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás administraciones públicas.
En cuanto a las competencias delegada, se prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar a las entidades locales la ejecución de sus competencias, que serán ejercidas en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda, con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27, y preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia.
La limitación de mayor envergadura se incorporó al apartado 4 del citado artículo 7, al ordenar: “Las entidades locales sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes de inexistencia de duplicidades y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.”
El artículo 8 de la LBRL mantiene la anterior previsión de que, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, las Provincias y las Islas podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración autonómica, de conformidad con los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas.
El listado de materias a las que se extiende el ejercicio de las competencias municipales propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades autónomas, se fija expresamente en el artículo 25 de la LBRL, que ha sido objeto de una aparente modificación inocua, en su apartado primero, pero que no es ni tan simple ni tampoco sutil, porque altera significativamente el régimen anterior, al cambiarse su redacción, que ha quedado como sigue, con supresión de las palabras que se señalan entre paréntesis: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover (toda clase de) actividades y prestar (cuantos) servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”. Nos recuerda este arreglo gramatical limitador el ingenioso ardid utilizado en la obra “Los intereses creados”, de Jacinto Benavente, al recomponerse el texto de la resolución judicial condenatoria preparada, mediante simples cambios de ubicación de comas, con la finalidad de favorecer al personaje central, Leandro, y satisfacer los intereses generados en su entorno.
A su vez, en el artículo 26 quedan enumerados los servicios obligatorios, los que sin excepción los Municipios deben prestar en todo caso.
El artículo 27 de la LBRL regula el régimen de las competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas puede delegar a los Municipios, sujeto a las siguientes determinaciones:
Mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Determinación del alcance, contenido, condiciones y duración de la delegación, que no podrá ser inferior a cinco años.
Control de eficiencia que se reserve la Administración delegante.
Medios personales, materiales y económicos asignados, sin que suponga mayor gasto de las Administraciones públicas.
Elaboración de una memoria económica justificativa del cumplimiento de los principios anteriormente enunciados y en la que se valore el impacto en el gasto de las Administraciones afectadas.
Aceptación por el Municipio interesado para la efectividad de la delegación.
Consecuentemente, en concordancia con el nuevo rediseño del régimen competencial municipal, se deroga el artículo 28 de la LBRL, cuya redacción anterior a la reforma introducida por la LRSAL otorgaba amplia cobertura de acción, al disponer: “Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”.
Respecto a las competencias propias de las diputaciones provinciales y de las entidades equivalentes, procede insistir en que el preexistente régimen legal, configurado en orden a la coordinación de los servicios municipales, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, así como la prestación de los servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal, ha sido reforzado en el artículo 36, manteniéndose la redacción del artículo 37 sobre las competencias delegadas a ejercitar por las diputaciones provinciales.
3. Criterios interpretativos del Tribunal Constitucional en las SSTC Núms. 103, 143 y 161/2013, relativas a las impugnaciones de la Ley de Medidas de Modernización del Gobierno Local
Conviene recordar el resultado de la conflictividad surgida a raíz de las modificaciones introducidas en la Ley de Bases de Régimen Local por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que ha sido resuelta después de largo transcurso de casi diez años desde el inicio de los litigios, planteados por el Parlamento de Cataluña, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña y por el Gobierno de Aragón.
Las aludidas sentencias núms. 103, 143 y 161/2013 del Tribunal Constitucional desestimaron los motivos de los recursos planteados, formulando en la última de ellas -en lo referente a las impugnaciones de los artículos 36 y 85 bis 1 de la LBRL, sobre las competencias propias de las diputaciones provinciales y la prestación de servicios locales- los siguientes precisiones y razonamientos:
«2. Antes de analizar los preceptos impugnados deben hacerse las siguientes precisiones:
«a) El objeto del presente proceso constitucional es parcialmente coincidente con el de los recursos de inconstitucionalidad resueltos por las SSTC 103/2013, de 25 de abril, y 143/2013, de 10 de julio, por lo que la respuesta a algunas de las cuestiones planteadas lo será por remisión a lo que en aquellas se dijo. Las impugnaciones que se plantean por primera vez o son objeto de nuevos argumentos para sustentar su inconstitucionalidad son las referidas a los arts. 36.1 d); 70.1, párrafo segundo; 70 bis.1; 85.2 b) y 85 bis.2 LBRL.
«b) La impugnación, que se dirige contra la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básicos determinados preceptos de la Ley reguladora de las bases de régimen local, no es autónoma porque su constitucionalidad depende de la de los preceptos que se impugnan por motivos competenciales. Varios de los preceptos se impugnan, además, por vulneraciones sustantivas de la Constitución, como los relativos a la autonomía local o al principio democrático y al derecho de participación.
«c) El control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictarse la Sentencia (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 3). Así, hay que destacar que después de la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad el Estatuto de Autonomía de Aragón ha sido modificado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril. El art. 71.5 del Estatuto de Autonomía actualmente vigente, atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón competencia exclusiva «en materia de régimen local, la determinación de las competencias de los municipios y demás entes locales en las materias de competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón; el régimen de los bienes locales y las modalidades de prestación de los servicios públicos locales, así como las relaciones para la cooperación y colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón».
«3. El recurso de inconstitucionalidad está basado parcialmente en la invasión de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de régimen local, por haberse excedido el Estado del ámbito material de las normas básicas. Las SSTC 103/2013, de 25 de abril, FJ 4; y 143/2013, de 10 de julio, FJ 3, recogiendo la doctrina constitucional anterior, declaran que: (i) en virtud del art. 149.1.18 CE corresponde al Estado fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales; (ii) las bases estatales «tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas»; y (iii) las competencias autonómicas en materia de régimen local son de desarrollo de las bases estatales, y el título que en esta materia otorga al Estado el art. 149.1.18 CE no ha desaparecido por la modificación estatutaria y la calificación de la competencia como exclusiva.
«….8. La impugnación de la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básico el artículo 36.1 d) LBRL, va a ser analizada en este fundamento. El precepto declarado básico establece como competencia propia de las Diputaciones provinciales la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones públicas en este ámbito. La parte recurrente alega que la declaración como legislación básica del art. 36.1 d) LBRL es inconstitucional porque corresponde a la Comunidad Autónoma reconocer y prever la participación de la provincia en los procedimientos de planificación y desarrollo.
·La STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, afirma que el Estado tiene competencia para fijar los principios básicos sobre las competencias que deba reconocerse a las entidades locales, garantizando su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias. La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y de planificación en el territorio provincial forma parte del diseño básico y común de la autonomía provincial, al ser aspectos que afectan directamente a intereses provinciales. Por tanto, no hay objeción alguna para considerar que es una competencia que, por configurar el modelo de autonomía provincial, corresponde realizar al legislador estatal. Por otra parte, al no haberse incidido en el desarrollo de cauce procedimental alguno para el ejercicio de la mencionada competencia, se han salvaguardas las competencias del resto de Administraciones públicas para establecer su normativa de desarrollo. Así lo establece, además, el precepto impugnado al decir que la competencia reconocida se ejercerá «de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito».
«En consecuencia, la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara que el art. 36.1 d) LBRL constituye legislación básica del Estado en materia de régimen local, no es contraria a la Constitución.»
«12. La impugnación de la disposición final primera de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto declara básico el artículo 85 bis.1 y 2 LBRL –regulación de las especialidades que resultan de aplicación a las entidades instrumentales locales como consecuencia de la obligación de regirse por lo dispuesto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de cuál debe ser el contenido de los estatutos de las entidades instrumentales locales–, y, subsidiariamente, de ambos preceptos por ser contrarios a la autonomía local ha sido resuelta en la STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 5 d), concluyéndose que la declaración de que constituyen legislación básica del Estado en materia de régimen local no es contraria a la Constitución y que su contenido tampoco vulnera la autonomía local.»
En razón a la remisión efectuada paso a transcribir, en lo pertinente, el fundamento de derecho de la STC 143/2013, que se pronuncia sobre la constitucionalidad del artículo 85.1 bis impugnado
“. …..debemos remitirnos una vez más a la STC 103/2013, …. En efecto, entonces declaramos que «ninguna de las determinaciones del art. 85 bis.1 LBRL impide a las entidades locales elegir la forma de gestión que estimen más adecuada para la prestación de los servicios de su competencia» y que el precepto «se limita a señalar que la creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales se acordará por el Pleno de la entidad también competente para aprobar sus estatutos, quedando en sus manos la elección, a la vista de la reglas de organización que el legislador establece para las entidades instrumentales locales, entre las formas de gestión directa o indirecta a las que se refiere el art. 85.2 LBRL, y configurar el régimen de sus entidades instrumentales, dentro del marco legalmente establecido, mediante la aprobación de los estatutos» [FJ 5 d)]. En la misma Sentencia y mismo fundamento jurídico rechazamos la vulneración de las competencias autonómicas por una legislación básica que se remite a la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado (LOFAGE) para la regulación de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales y, después, regula sus especialidades. Y señalamos entonces que «forma parte de la competencia estatal para regular la organización de las entidades instrumentales locales, ex art. 149.1.18 CE, aquellos aspectos que son necesarios para establecer un modelo común que, en todo caso, garantice un tratamiento común a los administrados, sin que exista razón alguna, que tampoco alega la representación del Parlamento, que permita afirmar que la competencia del Estado solo alcanza el establecimiento de un modelo, común para el Estado y las entidades locales —mediante la técnica de la remisión a la LOFAGE—, debiendo ser las Comunidades Autónomas las que, en ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales, lo modulen para las entidades locales. Como quiera que la demanda carece de cualquier tipo de argumentación sobre el exceso en que habría incurrido el Estado al regular cada una de las especialidades del apartado impugnado, no podemos desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley impugnada (STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1)».Por todo ello, debemos descartar la inconstitucionalidad del art. 85 bis LBRL.”
Como se observa, el Tribunal Constitucional interpreta que la discutida técnica de remisión a la LOFAGE que se utiliza en el artículo 85 bis 1 de la LRBRL, al ordenar el modelo común de la gestión directa mediantes las formas de organismos autónomos y de entidades públicas empresariales locales, no impide que las Comunidades Autónomas puedan ejercitar la competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales modulando el modo de ejercicio por las entidades locales de su territorio de estas modalidades de gestión directa de los servicios públicos de su competencia.
Posteriormente, la LRSAL, ha introducido como nuevas modificaciones de la regulación del régimen sobre prestación de los servicios públicos locales en el artículo 85 de la LRRL el mandato de que tales servicios habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las cuatro modalidades de gestión directa cuya enumeración mantiene, pero con la variante de que la que se verifique a través de una Sociedad mercantil local su capital social sea de titularidad pública, sin el requisito anterior de que pertenezca íntegramente a la entidad local de que se trate.
También contempla este mismo artículo 85 de la LRBRL que los servicios públicos de competencia local se puedan prestan por gestión indirecta mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2911, de 14 de noviembre. Y también la LMRSAL introdujo la Disposición adicional novena, sobre Redimensionamiento del sector público local.
4. Conflictividad derivada de los recursos de inconstitucionalidad y del conflicto en defensa de la autonomía local promovidos sobre la nueva regulación básica del orden competencial de las entidades locales.
La nueva regulación de la LRSAL no ha resultado pacífica.
Se encuentran en tramitación en el Tribunal Constitucional nueve recursos de inconstitucionalidad, que han sido interpuestos por los gobiernos de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Canarias9, Principado de Asturias, por los parlamentos autonómicos de Extremadura, Cataluña, Andalucía, Navarra, así como por representantes de los Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUIA, CHA, Izquierda Plural, UPyD y Mixto del Congreso de los Diputados.
Además, un importante número de Ayuntamientos, cercano a tres mil, han planteado ante el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local10.
Se ha ejercitado la pretensión de que se declare que la LRSAL, en la redacción dada por la LRSAL, no respeta la autonomía local que la Constitución configura y garantiza, al haber alterado significativamente el régimen legal preexistente sobre las siguientes cuestiones esenciales: a) la condición de las entidades locales municipales como las administraciones más cercanas a los ciudadanos, por la eliminación del principio de máxima proximidad que los artículos. 2.1 LBRL y concordantes han reconocido y respetado; b) el diferente tratamiento injustificado de los municipios, según tengan más o menos de 20.000 habitantes, imponiendo controles y restricciones indebidos sobre los de menor población; c) los mecanismos de tutela, así como los de control de oportunidad por parte de otras administraciones, provincial, autonómica y estatal, colocando a los municipios en una posición de subordinación o dependencia jerárquica; y d) la importante limitación de ejercicio de las atribuciones correspondientes a los ayuntamientos, mediante la reducción del número de competencias propias de los municipios.
4.1.- Parecer del Consejo de Estado referente al Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenimiento de la Administración Local y al conflicto en defensa de la autonomía local instado.
4.1.1. Dictamen nº 567/2013.
Recabado el preceptivo dictamen del órgano consultivo del Gobierno del Estado sobre el referenciado Anteproyecto de Ley, se emitió el Dictamen núm. 567/2013, de 26 de junio. Las observaciones formuladas sobre la reordenación del ámbito competencial local, por su especial relevancia, merecen reproducirse teniendo en cuenta que está pendiente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre los recursos planteados y el conflicto en defensa de la autonomía local sometido a su decisión.
Las consideraciones generales del Consejo de Estado en este Dictamen resaltan que el objeto del anteproyecto se encauza hacia «una profunda reforma del vigente régimen jurídico aplicable a las entidades locales a través de la modificación de numerosos preceptos y disposiciones de la LBRL y de dos artículos del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales (213 y 218), así como mediante un conjunto de disposiciones integradas en la parte final del anteproyecto, con las que se pretende lograr la racionalización de la Administración local y garantizar su sostenibilidad financiera».
«….Se trata, en definitiva, de una reforma sustancial que alcanza a los principales aspectos del régimen de organización y funcionamiento de las entidades locales y que, como tal, puede llegar a comportar un verdadero cambio del modelo institucional de la Administración local española.
Por ello, atendiendo a la regulación proyectada, el Consejo de Estado realizó consideraciones y advertencias, en relación con las medidas que en el anteproyecto se han instrumentalizado, para alcanzar los objetivos fijados en la norma, expresando:
» Sobre la clarificación de las competencias locales.
«….la nueva regulación diseña un sistema de determinación de tales competencias que parte de su clasificación en distintas categorías (artículo 7 LBRL, en la redacción que prevé el anteproyecto): las competencias propias, que se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad de la entidad local, pudiendo ser reconocidas únicamente por ley; y las delegadas por el Estado o las Comunidades Autónomas, que se ejercen en los términos establecidos en la disposición o acuerdo de delegación.
» El alcance de las competencias propias queda establecido con carácter básico en el artículo 25 LBRL, en el que el anteproyecto introduce diversas modificaciones respecto de la redacción vigente… (exigiendo) que la ley que atribuya la competencia se acompañe de una memoria económica y prevea la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales, estableciendo con precisión el servicio o actividad local de que se trate para evitar duplicidades administrativas.
«Por lo que se refiere a las competencias delegadas, se encuentran reguladas en el artículo 27, que en la redacción propuesta por el anteproyecto pasa a exigir que la delegación sea acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y que no se realice por un plazo inferior a 5 años, debiendo determinar, entre otros extremos que ya se encontraban recogidos en la LBRL, el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante.
«Junto a ambas categorías, el anteproyecto menciona las llamadas «competencias impropias» (nuevo artículo 7.4 de la LBRL), identificándolas como aquellas que no son propias ni delegadas y estableciendo que solo podrán ejercerse cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las competencias propias, no haya duplicidades con las competencias autonómicas y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades económicas con arreglo al principio de eficacia y al resto de requerimientos previstos en la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, regulación que se completa con la contenida en la disposición transitoria novena («evaluación de las competencias impropias ejercidas por los Municipios»).
«…. aun cuando se suprime el artículo 28, en el que se reconoce a los Municipios la posibilidad de realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas (en particular, en los ámbitos de la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente), los Municipios podrán seguir desplegando su actividad en ámbitos distintos de los definidos en los artículos 25 y 27 si bien tal posibilidad se condiciona al cumplimiento de los requisitos previstos en el nuevo artículo 7.4 y en la disposición transitoria.
«Más allá de esta triple clasificación de las competencias municipales, el nuevo modelo competencial de las entidades locales que define el anteproyecto se asienta sobre una noción clave como es la del «coste estándar» al que deben prestarse los servicios municipales mínimos detallados en el artículo 26 de la LBRL.
La introducción de este nuevo elemento como parámetro que sirve de referencia para determinar si los servicios municipales se prestan de manera eficiente o no tiene importantes repercusiones en el ámbito competencial y sirve así a ese declarado objetivo del anteproyecto de lograr una reordenación de competencias encaminada a garantizar el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
«En particular y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.3 proyectado, la superación del mencionado coste estándar dará lugar, en los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes, a la asunción del ejercicio de las competencias que tengan atribuidas para la prestación de servicios comunes y obligatorios por las Diputaciones Provinciales, los Cabildos o los Consejos Insulares, a los que se atribuirán la titularidad de la competencia correspondiente y el ejercicio de la potestad reglamentaria para la aprobación y modificación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas, así como la potestad para la imposición de precios públicos vinculados a los referidos servicios públicos (artículo 26.6).
«Se trata, por tanto, de una medida destinada a favorecer las economías de escala de la que resulta un notable fortalecimiento del papel que en la Administración local están llamadas a desempeñar las Diputaciones Provinciales.
«Atendiendo a lo anterior, las consideraciones que suscita en este punto la regulación en proyecto se desenvuelven en dos planos distintos: por un lado, el relativo al nuevo modelo de delimitación de las competencias locales en cuanto tal y, por otro, el atinente a la introducción del coste estándar como parámetro al que debe ajustarse el ejercicio de tales competencias, en su vertiente de prestación de servicios.
«a.1) El nuevo modelo de delimitación competencial
«La definición de un nuevo esquema de determinación de las competencias locales es sin duda uno de los aspectos más relevantes del anteproyecto consultado que, tal y como se ha indicado, introduce en este ámbito diversas novedades con el fin de perfilar un modelo competencial más claro y eficiente que permita tanto evitar solapamientos en el ejercicio de tales competencias, como lograr una prestación eficiente de los servicios que en el ejercicio de tales competencias hayan de prestar los Municipios.
«La lectura conjunta de los preceptos en los que queda definido este nuevo modelo revela en primer lugar que, en líneas generales, el anteproyecto lleva a cabo una reducción del ámbito de las llamadas «competencias propias» del Municipio. Tal reducción resulta no solo de la eliminación, en la enumeración contenida en el artículo 25.2 de la LBRL, de diversas materias o ámbitos de actuación (como ya se indicado, se suprimen, por ejemplo, las competencias en materia de sanidad, mientras que las relativas a servicios sociales quedan circunscritas a las actividades de evaluación e información que, en ciertos supuestos, podrán desarrollar y las que se reconocían en materia de educación se limitan a unas concretas funciones de participación y cooperación con las Administraciones educativas), sino también de la nueva redacción dada al artículo 25.1 en unos términos más estrictos que los que hasta ahora recogía la LBRL, que acotan la intervención de los Municipios a un campo de actuación más estrecho que el que hasta ahora ha existido.
«Adicionalmente, el anteproyecto incorpora nuevos requisitos que deberán observarse en la delegación de competencias y limita la posibilidad de desarrollar otro tipo de competencias (las denominadas «impropias») a los supuestos en que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 7.4, en conexión con las previsiones de la disposición transitoria novena.
«Finalmente, se prevé en ciertos casos la traslación de la prestación de los servicios mínimos obligatorios a las Diputaciones Provinciales, que asumirán la titularidad de la competencia correspondiente (artículo 26 y varias disposiciones concordantes del anteproyecto), lo que supone un desapoderamiento ex lege de las competenciales municipales en favor de la Provincia y, por tanto, constituye también manifestación de la reducción apuntada. Tal reducción ha sido cuestionada por la mayor parte de las Comunidades Autónomas, por considerar que con ella se vulnera la garantía institucional de la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 de la Constitución.
«Pues bien, desde el punto de vista constitucional y aun cuando no existe en la Constitución ningún precepto que de forma expresa encomiende al Estado la labor de regular el marco competencial local, tal regulación se ampara directamente en el artículo 149.1.18, como de forma reiterada ha declarado el Tribunal Constitucional. En efecto, ya desde la temprana STC 32/1981, de 28 de julio, el Tribunal reconoció que la competencia estatal recogida en el mencionado precepto da lugar a «una acción (…) reflexiva del Estado (…) que él mismo lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye su instrumento normal de actuación», lo que «entronca con el tema de la garantía institucional» de la autonomía local.
«De este modo, «corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación con los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación con las competencias de los entes locales constitucionalmente necesarios», es decir, Municipios, Provincias e Islas. Y ello porque, «como titulares del derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada, las Comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de Gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos sucede, el derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a normas con rango de ley».
«Esta doctrina, confirmada posteriormente en numerosas sentencias (SSTC 25/1983; 76/1986; 99/1987; 214/1989; 159/2001; 240/2006; 134/2011; y 132/2012, entre otras), permite afirmar que es el legislador estatal quien, en ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 149.1.18 de la Constitución, puede y debe establecer una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo el territorio español, configurando un modelo local común que comprenda tanto la vertiente subjetiva o de construcción institucional de los entes locales, como la objetiva de determinación de las competencias que se les atribuyen, incluyendo igualmente la regulación de las relaciones existentes entre sí y con otras Administraciones Públicas.
«Se trata, en todo caso, de una regulación de carácter básico que, como tal, debe permitir un ulterior desarrollo por las Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía les atribuyen, con distinto alcance, competencias en materia de régimen local (algunos de ellos, como el de Cataluña o el de Andalucía, reconocen expresamente competencias en materia de «determinación de las competencias propias de los entes locales», mientras que otros, como el de la Comunidad Valenciana o el de Castilla y León, la remiten a la legislación estatal y de la respectiva Comunidad Autónoma).
«En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace. Existe, pues, un núcleo básico e indisponible que define la autonomía local en cuanto tal, más allá del cual corresponde al legislador básico configurar el ámbito concreto al que se extiende tal autonomía, pudiendo hacerlo con mayor o menor amplitud en función de los criterios que en cada caso deban considerarse.
«De conformidad con este planteamiento, no puede sin más afirmarse que la regulación en proyecto atente contra la garantía institucional de la autonomía local, por más que de ella resulte un marco competencial más estrecho que el que definía hasta ahora la LBRL. No cabe desconocer la importancia que para la configuración de las entidades locales tiene la definición de las competencias de los Municipios, trasunto de su autonomía y elemento caracterizador de su régimen jurídico, pero el mero hecho de que el haz de competencias que hasta ahora tenían reconocidas se vea reducido como consecuencia de la reforma proyectada no determina per se una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar una vulneración de la garantía institucional.
«Ahora bien, tal conclusión no ha de impedir que se advierta que el juego conjunto de los distintos preceptos que definen el nuevo modelo (en particular, los artículos 25 y 26 y disposiciones concordantes, así como el artículo 7.4 y la disposición transitoria novena, en lo que a las competencias impropias se refiere) da lugar a una considerable constricción de la autonomía de los Municipios cuyas consecuencias prácticas podrían quedar moduladas si se reconsiderasen algunos aspectos concretos de la regulación proyectada, que serán objeto de examen en los apartados siguientes de este dictamen».
4.1.2.- Dictamen Nº 338/2014
Una vez planteado el conflicto en defensa de la autonomía local en relación con la Ley 27/2013 por un amplio número de municipios, encabezados por el de Barcelona, el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado fue emitido el 22 de mayo de 2014, apoyándose en su propio Dictamen nº 567/2013, que se ha examinado en el apartado anterior, y en la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía local, particularmente en la STC. 32/1981, de 28 de julio.
Las conclusiones del dictamen fueron:
«I.- Que existen fundamentos jurídicos suficientes para que el Ayuntamiento de Barcelona y los demás municipios interesados presenten conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los artículos 26.2 y 116 ter y la disposición adicional decimosexta de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, en la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
«II.- Que no existen fundamentos jurídicos suficientes para que el Ayuntamiento de Barcelona y los demás municipios interesados planteen conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los artículos 7.4, 25.2, 57.3, 85, 92 bis, 116 bis y D.A. 9ª de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, y los artículos 213 y 218 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, con la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”.
En sus fundamentos el Consejo de Estado considera las argumentaciones de los proponentes sobre la Disposición Adicional decimosexta, que permite aprobar en Junta de Gobierno determinados planes si en el Pleno no se alcanza la mayoría suficiente, lo que puede vulnerar el principio democrático en cuanto que el gobierno y administración de los Ayuntamientos corresponde al Alcalde y los Concejales, por lo que en el dictamen se recuerda y se cita la STC.132/2012, en orden a reconocer la conexión existente entre el principio democrático y la autonomía local, entendiendo en consecuencia que no pueden arrebatarse competencias al Pleno sólo en base a fundadas razones de estabilidad presupuestaria.
También el Consejo de Estado vuelve a pronunciarse sobre la redacción del artículo 26.2, respecto a la función coordinadora de las Diputaciones Provinciales y reitera los argumentos que esgrimió en el dictamen al Anteproyecto de Ley, respecto a que ni el artículo 25.2 supone un desapoderamiento competencial, ni tampoco que los artículos 7.4, 85, ni los demás que han sido impugnados, suponen o implican controles de oportunidad que sean contrarios a la garantía de la autonomía constitucionalmente garantizada. Sobre la regulación del régimen competencial local por el legislador estatal, el dictamen sostiene que el marco establecido, con un contenido más o menos amplio de competencias propias no es determinante para entender vulnerada la autonomía local, en cuanto que lo que la Constitución garantiza es el reconocimiento de un ámbito propio de actuación de las entidades locales y la existencia de un núcleo central y esencial de competencias y atribuciones que haga efectivo y viable el ejercicio de dicha autonomía.
4.2.- Razones aducidas en el conflicto planteado.
La representación de los ayuntamientos los promotores del conflicto sostienen que la LRSAL ha vulnerado la garantía constitucional de la autonomía local en los preceptos cuestionados, que han sido: los artículos primero, apartados tres, ocho, nueve, dieciséis, veintiuno, veinticinco, veintiséis, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; y segundo, apartados dos y tres de dicha Ley.
Las modificaciones introducidas en la LRSAL que se discuten se refieren en esencia al desapoderamiento competencial de los municipios por traslación de determinados servicios mínimos obligatorios a las Diputaciones Provinciales. En este orden, la fundamentación del conflicto plantea que la nueva redacción del art. 25.2 LBRL atenta contra la autonomía de los municipios en cuanto que supone una merma considerable de las competencias propias municipales, argumentando al efecto como síntesis del problema que: “Si hasta ahora el 25.2 LRBRL se había concebido como un mínimo competencial propio imprescindible pero ampliable en función de las decisiones que adoptase el legislador sectorial, pasa ahora a configurarse como un máximo, pues el objetivo de la disposición no es otro que `cerrar´ el ámbito material en el que los municipios pueden tener competencias propias”.
5. Desarrollo legislativo autonómico de la LRSAL en Galicia, Castilla y León, Andalucía, Cataluña, Murcia, Madrid, Comunidad Valenciana y Canarias.
Las Comunidades Autónomas de Galicia, Castilla y León, Andalucía, Cataluña, Murcia, Madrid, Comunidad Valenciana y Canarias han dictado normas, primarias unas y reglamentarias otras, extendiendo el marco de atribución de las competencias propias a los municipios, no limitándose a las materias enumeradas en el artículo 25.2 de la LRBRL, sino ampliándolas a otras distintas, pues el listado del referido artículo 25.2, según han entendido en su caso, tanto el legislador autonómico como el órgano de gobierno autonómico que ha aprobado la norma de desarrollo, constituye una garantía de mínimos, pero no un límite para las Comunidades que tienen atribuida en sus respectivos Estatutos de Autonomía competencia exclusiva en materia de régimen local.
No obstante, el Consejo de Estado, en su citado Dictamen nº 338, de 22 de mayo de 2014, referido al planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local promovido por el Ayuntamiento de Barcelona y 2.392 más, ha sostenido -como hemos visto- que no existen fundamentos jurídicos suficientes para que el Ayuntamiento de Barcelona y los demás municipios interesados planteen conflicto en defensa de la autonomía local en relación con el artículo 25.2 de la LRBRL, en la redacción dada por la LRSAL.
El Consejo de Estado, tomando como referencia el Dictamen Nº 567/2013, sobre el Anteproyecto de Ley, ha recordado que “la reducción de competencias no supone por sí misma una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar una vulneración de la garantía institucional”, entendiendo que “la vinculación de las competencias propias de los municipios a las materias del artículo 25 de la LRBRL y la consiguiente imposibilidad de que el legislador sectorial autonómico pueda asignarles competencias propias en otras materias no incluidas en tal precepto, no vulnera la autonomía local ni tampoco a las competencias autonómicas”.
Bajo este criterio, el órgano consultivo estatal ha avalado y sostenido la adecuación de la iniciativa legislativa plasmada en la norma aprobada de la lista cerrada, en cuanto a las competencias propias enumeradas en el artículo 25.2 LBRL.
Las Comunidades Autónomas que han dictado estas normas de desarrollo, lo que han venido a sancionar e imponer es una solución diferente efectuando una interpretación extensiva de la LRSRL, contraria a su letra y aparentemente a su espíritu, discrepando del Consejo de Estado en este punto.
Las normas que han sido aprobadas son las siguientes:
Castilla y León: Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgente para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL.
Andalucía: Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL.
Galicia: Ley 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas a la entrada en vigor de la Ley 27/2013.
Cataluña: Decreto-Ley 3/2014, de 17 de junio, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la Ley 27/2013 y Decreto-Ley 4/2014, de 22 de julio.
Murcia: Decreto-Ley 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL.
Madrid: Ley 1/2014, de 25 de julio, de adaptación del Régimen Local de la Comunidad de Madrid a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.
Canarias: Las leyes 7 y 8/2015, de 1 de abril, reguladoras respectivamente de los Municipios de Canarias y de los Cabildos Insulares.
Comunidad Valenciana: Decreto Ley 4/2015, de 4 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establecen medidas urgentes derivadas de la aplicación de las disposiciones adicional decimoquinta y transitorias primera y segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, relativas a la educación, salud y servicios sociales en el ámbito de la Comunidad Valenciana (DOCV de 8 de septiembre de 2015).
Otras Comunidades, como País Vasco, Aragón y Comunidad Valenciana han optado por normas de rango menor: bien circulares interpretativas; u órdenes de la Dirección General de Régimen Local.
Los contenidos de estas normas autonómicas, en lo atinente al marco competencial, desmontan y desactivan el mecanismo reductor impuesto por la LRSAL, dejando de hecho sin efecto la reforma operada de la LBRL sobre la enumeración y el alcance de las competencias propias del artículo 25.2, así como las limitaciones impuestas en el artículo 7.4, en cuanto al ejercicio por las entidades locales de competencias distintas de las propias, con repercusión además en la previsión del artículo 27 sobre la delegación por el Estado y las Comunidades Autónomas del ejercicio de sus respectivas competencias en los Municipios..
5.1 Régimen competencial reconocido de los Cabildos Insulares en la Ley 8/2015.
El artículo 8.2 del vigente Estatuto de Autonomía de Canarias (EAC), aprobado por L.O. 10/1982, de 10 de agosto, reformado por la L.O. 4/1996, de 30 de diciembre prevé que: “Las islas se configuran como elementos de la organización territorial de la Comunidad Autónoma Canaria. Las competencias que, en el marco del presente Estatuto, les atribuyan las leyes del Parlamento de Canarias, serán ejercidas a través de los Cabildos. Los Cabildos son, simultáneamente, órganos de gobierno, administración y representación de cada isla e instituciones de la Comunidad Autónoma.”.
A su vez, el artículo 23 del propio EAC, precepto integrado en la Sección tercera del Título Primero, que trata del gobierno y de la administración de las Islas, dentro del marco regulador de las Instituciones de la Comunidad Autónoma, en los apartados 4 y 5 determinan el alcance de sus competencias, señalando al efecto:
“4.- A las islas les corresponde el ejercicio de las funciones que le son reconocidas como propias; las que les transfieran o deleguen por la Comunidad Autónoma, y la colaboración en el desarrollo y la ejecución de los acuerdos adoptados por el Gobierno Canario, en los términos que establezcan las leyes de su Parlamento. Las transferencias y delegaciones llevarán incorporadas los medios económicos, materiales y personales que correspondan.
“5.- Los Cabildos Insulares, en cuanto instituciones de la Comunidad Autónoma, asumen en cada isla la representación ordinaria del Gobierno y de la Administración Autónoma y ejecutan en su nombre cualquier competencia que ésta no ejerza directamente a través de órganos administrativos propios, en los términos que establezca la Ley.”
Resulta pertinente diferenciar con precisión el marco competencial propio de los Cabildos Insulares, y en este caso particularmente el alcance de las competencias de los Cabildos como Corporaciones locales, su ámbito y régimen jurídico, en relación con la prestación de servicios públicos a su cargo.
Sobre este tema existe una abundante literatura, fruto del trabajo doctrinal de autores especializados en la materia que se han ocupado de depurar la estructura, los límites y los contenidos de tales competencias11.
De entrada resulta obligado señalar que el ámbito y régimen jurídico de las competencias de los Cabildos Insulares en su condición de entidades locales, en principio ha estado determinado por la equiparación establecida en la regulación del Derecho local español con las Diputaciones Provinciales, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 36, 41 y Disposición adicional décimo cuarta de la LRBRL:
Artículo 36.1.- Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que les atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y en todo caso las siguientes …(enumeradas desde el apartado a) al i) de este precepto, que incluyen, en el apartado c) la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal…; y en el apartado d) la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio (en este caso, insular).
Artículo 41.1.- Los Cabildos Insulares canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional décimo cuarta de esta Ley y supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.
En desarrollo de las previsiones del EAC se había promulgado la ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias (LRJAPC), impropiamente denominada “ley de Cabildos”, que con posterioridad fue sucesivamente modificada por las leyes 14/1990, de 26 de julio; 4/1996 de 5 de noviembre; 8/2001, de 3 de diciembre; y que ha sido recientemente derogada, en los contenidos de los Títulos III y IV, por la Ley 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares.
El artículo 42 de la LRJAPC determinaba que: “Son competencias propias de los Cabildos, además de las reconocidas en el artículo 5 de la Ley de 11 de julio de 1912, de Régimen del Archipiélago Canario, las que se les atribuyan con tal carácter, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en las leyes reguladoras de los distintos sectores de la actuación pública. Idéntico carácter tendrán las competencias transferidas a los Cabildos por leyes del Parlamento de Canarias”.
A su vez, el artículo 43.1 de la misma LRJAPC establecía que: “En particular corresponden a los Cabildos Insulares las siguientes competencias: a) La coordinación de los servicios municipales de la isla….c) La prestación de servicios públicos supramunicipales….”
Por otro lado, existe un amplio elenco de competencias que han sido asignadas a los Cabildos Insulares por la extensa legislación sectorial autonómica que ha conformado el ordenamiento jurídico emanado del Parlamento de Canarias; y además han sido asumidas con el carácter de propias las competencias, que han sido transferidas por la Comunidad Autónoma, en cumplimiento de las previsiones de la Disposición adicional primera de la LRJAPC.
En la vigente Ley 8/2015, de Cabildos Insulares, el marco competencial de estas instituciones se ha pulido y completado, siendo pertinente extraer de su Exposición de Motivos la siguiente selección de referencias aclaratorias:
“Al margen del debate teórico y de las discrepancias que se constatan en el mismo, la doble naturaleza de los Cabildos Insulares no parece que deba plantearse en términos de prevalencia de una de esas dos facetas, puesto que la única condición que se impone a la luz de la jurisprudencia constitucional es la de que la caracterización y configuración de su régimen jurídico se lleve a efecto sin detrimento de su naturaleza de administración local de cada isla, ni merma de su autonomía para la gestión de los intereses propios de la isla.
“En esta perspectiva, la doble naturaleza de los Cabildos Insulares exige un tratamiento de los mismos distanciado del planteamiento de simple trasunto de las diputaciones provinciales que se plasma y deduce de la legislación estatal, pese a que en la misma se han recogido, aunque solo parcialmente, las notables diferencias entre unos y otras desde la misma creación de los cabildos insulares, tanto desde la perspectiva de su conformación democrática y de las especialidades en materias de organización, como desde la óptica más trascendente de su elenco competencial, máxime cuando dicho tratamiento mal se compadece con las exigencias derivadas de la insoslayable conformación insular del territorio y del mandato constitucional de prestar especial atención al hecho insular.
«Puede afirmarse así que los Cabildos Insulares, desde su instauración, no son diputaciones provinciales, pese a que por la legislación básica en materia de régimen local se apele al régimen jurídico de las mismas, como se pone de manifiesto en distintos ámbitos.
“Desde la óptica de su naturaleza, en la que concurre su doble condición de institución insular y autonómica, porque ni siquiera son órganos de gobierno, administración y representación de la provincia, sino de las islas, pues en Canarias solo subsisten como órganos de representación de la provincia las denominadas mancomunidades provinciales interinsulares. Es decir, los Cabildos Insulares son considerados mucho más que órganos de naturaleza local, sin que ello suponga detrimento alguno de su carácter de órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entidades locales.
“Desde la perspectiva de las competencias, si bien es cierto que se les han atribuido a los Cabildos Insulares las competencias que tienen asignadas las diputaciones provinciales, aunque territorialmente limitadas a la isla respectiva, hay que resaltar que desde su instauración han sido titulares de un elenco de funciones y competencias que nunca se han residenciado en las entidades provinciales. Esto es, los Cabildos Insulares ostentan un conjunto de competencias mucho más amplio que el de las instituciones provinciales, que, además, se ha visto sustancialmente incrementado con base en la doble consideración de órgano de gobierno y administración insular y de institución de la Comunidad Autónoma.
“Teniendo presentes las mencionadas singularidades, el Parlamento de Canarias aborda, en poco más de un siglo después de su creación, una nueva regulación de estas instituciones, con la que se pretende integrar en una ley específica su régimen jurídico, con una extensión análoga a sus primeras normas reguladoras, pero con un contenido que necesariamente debe exceder de aquellas, ya que aquellas estaban limitadas a su carácter de corporaciones insulares, de órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entidades locales.
“Tras la Constitución española de 1978 y el Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982, Canarias accedió a la autonomía y los Cabildos fueron regulados –junto a las demás administraciones públicas canarias– por Ley 8/1986, de 18 de noviembre, y más tarde por la Ley 14/1990, de 26 de julio, hasta ahora vigente. De acuerdo con la configuración que hace el Estatuto de Autonomía de Canarias, fortalecida en la reforma estatutaria de 1996, los cabildos insulares son también instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, con lo que la norma institucional básica canaria enriqueció su naturaleza y sus poderes, sin detrimento de su naturaleza de administración local ni mengua de su autonomía en la gestión de los intereses propios de la isla. “
Una vez efectuadas estas precisiones preliminares, la misma Exposición de Motivos de la Ley 8/2015 señala cómo queda regulado el marco competencial de los Cabildos Insulares, del siguiente modo:
“El título I, bajo la rúbrica de “Competencias de los Cabildos Insulares”, aparece estructurado en los tres capítulos, el primero dedicado a las disposiciones generales, en las que se construye el sistema competencial sobre la base de distinguir entre las competencias como institución de la isla como entidad local y las competencias como institución autonómica, recogiendo el listado de materias en los que deben atribuirse competencias a los cabildos, y que se proyecta tanto sobre su cualidad de corporación local como de institución autonómica.
“El capítulo II regula las competencias de los Cabildos Insulares en cuanto órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entes locales, desarrollando las competencias propias que ostentan los cabildos por su asimilación a las diputaciones provinciales, específicamente en materia de asistencia a los municipios.
“El capítulo III aborda la regulación de las competencias de los Cabildos Insulares como instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, introduciendo en el régimen hasta ahora vigente distintas modificaciones para superar las insuficiencias puestas de manifiesto en su aplicación práctica, pero conservando sus líneas básicas.”
Recapitulando y centrándonos en la actual regulación legal del ámbito competencial de los Cabildos Insulares, determinado en la Ley 8/2015, forzoso resulta tener en cuenta el vigente contenido del articulado de este Cuerpo normativo, en lo concerniente al régimen de las competencias propias que habilitan para el ejercicio de las actividades y prestaciones que tienen la condición de servicios públicos locales que por mandato del artículo 85.2 de la LRBRL han de ser gestionados de la forma más sostenible y eficiente, de entre las enumeradas en los sub apartados A), que incluye las cuatro modalidades de la gestión directa o B), en las formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos.
La vigente regulación del régimen de competencias de los Cabildos Insulares, como se ha señalado, se encuentra determinada en la Ley 8/2015 (LC), que entró en vigor el día 14-06-2015, a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias, lo que tuvo lugar el día 14-04-2015.
Procede, en consecuencia, señalar cómo ha quedado fijada esta regulación en la LC:
Artículo 5. Competencias de los Cabildos Insulares.
1. Los Cabildos Insulares, como órganos de gobierno, administración y representación de las islas, ejercen las competencias propias que corresponden a las islas y las que le sean delegadas por otras administraciones públicas de acuerdo con lo establecido en la legislación de régimen local y en su legislación específica.
2. Como instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, corresponde a los Cabildos Insulares el ejercicio de las funciones, competencias y facultades que se determinan en el Estatuto de Autonomía de Canarias, así como las competencias autonómicas que le sean atribuidas, transferidas o delegadas conforme a lo establecido en la presente ley de entre las asumidas por la Comunidad Autónoma de Canarias de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Canarias y en el resto del ordenamiento jurídico.
Artículo 6. Ámbitos materiales de competencias de los Cabildos Insulares.
1. En el marco de las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Canarias, los Cabildos Insulares ejercerán competencias en los ámbitos materiales que se determinen por ley del Parlamento de Canarias.
2. En todo caso, en los términos de la presente ley y de la legislación reguladora de los distintos sectores de actuación pública, se atribuirán a los Cabildos Insulares competencias en las materias siguientes:
a) Demarcaciones territoriales, alteración de términos y denominación oficial de los municipios.
b) Ordenación del territorio y urbanismo.
c) Carreteras, salvo las que se declaren de interés autonómico, en el marco de lo que
disponga la legislación territorial canaria.
d) Transporte por carretera, por cable y ferrocarril.
e) Gestión de puertos de refugio y deportivos, salvo que se declaren de interés autonómico.
f) Turismo.
g) Ferias y mercados insulares.
h) Defensa del consumidor.
i) Asistencia social y servicios sociales. Gestión de la dependencia en los términos que la ley prevea.
j) Las funciones propias de la Agencia de Extensión Agraria. Infraestructura rural de carácter insular. Granjas experimentales.
k) Campañas de saneamiento zoosanitario.
l) Servicios forestales, vías pecuarias y pastos.
m) Protección del medio ambiente y espacios naturales protegidos.
n) Acuicultura y cultivos marinos.
ñ) Artesanía.
o) Cultura, deportes, ocio y esparcimiento. Patrimonio histórico-artístico insular. Museos, bibliotecas y archivos que no se reserve la Comunidad Autónoma.
p) Caza.
q) Espectáculos.
r) Actividades clasificadas.
s) Igualdad de género.
t) Aguas.
Competencias de los Cabildos Insulares como órganos de gobierno, administración y representación de las islas.
Artículo 7. Competencias propias y delegadas.
Los Cabildos Insulares, en cuanto órganos de gobierno, administración y representación de las islas como entidades locales, ejercen las competencias propias que les atribuyen la legislación de régimen local, las leyes reguladoras de los sectores materiales de la acción pública enumerados en el artículo 6 de la presente ley, y, además, las que determina el artículo 5 de la Ley 11 de julio de 1912, de Régimen del Archipiélago Canario. Dichas competencias se ejercerán bajo su propia responsabilidad, en el marco de las leyes y sin sujeción a directrices o instrucciones, generales o concretas, con cargo a recursos propios y conforme a los principios de sostenibilidad económica, social y ambiental de las infraestructuras, las dotaciones, los equipamientos y los servicios públicos, así como de transparencia de toda la actividad insular.
Artículo 8. Delimitación de las competencias propias.
Como órganos de gobierno, administración y representación de las islas, son competencias propias de los Cabildos Insulares:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio insular.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial…..
d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio insular, de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito.
……..
Artículo 9. Atribución de competencias propias a los Cabildos Insulares.
1. La Comunidad Autónoma de Canarias, al regular los diversos sectores de la acción pública sobre los que el Estatuto de Autonomía le atribuye potestad legislativa, y especialmente en las materias recogidas en el artículo 6 de la presente ley, atribuirá a los Cabildos Insulares la titularidad y el ejercicio de las competencias que de forma predominante satisfagan un interés insular.
2. La ley determinará con precisión las competencias propias que se atribuyen a los Cabildos Insulares, de forma que impida las duplicidades administrativas con las competencias de la Administración pública de la Comunidad Autónoma y con las atribuidas a otras administraciones públicas.
3. En aplicación del principio de suficiencia financiera, la atribución de nuevas competencias propias a los Cabildos Insulares, de acuerdo con lo previsto en este artículo, que supongan cargas económicas adicionales para los mismos, llevarán aparejados los correspondientes traspasos de medios en la forma prevista en esta ley para la transferencia de competencias.
La atribución de competencias autonómicas se regula en los artículos 22 y siguientes de la LC, del siguiente modo:
Artículo 22. Modos de atribución.
1. La Comunidad Autónoma podrá atribuir a los Cabildos Insulares las competencias autonómicas que le correspondan en virtud de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Canarias y en el resto del ordenamiento jurídico mediante transferencia o delegación.
2. Asimismo, los Cabildos Insulares pueden llevar a cabo la gestión ordinaria de los servicios de la comunidad autónoma, en los términos previstos en esta ley y de acuerdo con la encomienda correspondiente
Artículo 23. Principios que rigen la atribución de competencias autonómicas.
1. Podrá atribuirse a los Cabildos Insulares el ejercicio de competencias autonómicas en las materias que sean de la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias, con excepción de las que se reserven a su administración pública y de aquellas otras que se asignen a los municipios.
2. Se reservarán a la Administración pública de la Comunidad Autónoma las competencias en las que concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:
a) Que la adecuada satisfacción del interés público afectado haga preciso el desempeño autonómico de las funciones que abarque la competencia.
b) Que la naturaleza de la actividad o servicio impongan su prestación autonómica por afectar a dos o más islas, por afectar al equilibrio interterritorial, por razones de igualdad y equidad entre los ciudadanos o entre las islas, por su representatividad del archipiélago, por razones sociales o económicas, así como por cualquier otra causa establecida en el ordenamiento jurídico.
3. La transferencia y la delegación de competencias autonómicas exigirán su aceptación expresa por los cabildos insulares, en los términos previstos en esta ley.
Transferencia de competencias autonómicas
Artículo 24. Delimitación. A los efectos de esta ley, se entiende por transferencia de competencias la atribución del ejercicio de una o varias de las funciones administrativas que comprende la competencia asumida por la Comunidad Autónoma respecto del sector material de la acción pública a la que se refieran, conservando la comunidad autónoma su titularidad, y, en todo caso, la ordenación básica externa, legislativa y reglamentaria, así como el control de su ejercicio en los términos previstos en la presente ley.
Artículo 25. Determinación de las competencias transferidas.
1.. El Gobierno de Canarias, de entre las asumidas por la Comunidad Autónoma, previo acuerdo del Consejo de Colaboración Insular, determinará mediante decreto las competencias autonómicas que se transfieren a los Cabildos Insulares en los ámbitos materiales previstos en el Estatuto de Autonomía y en la presente ley, por ser la isla el ámbito más adecuado para su organización y para la prestación de los servicios que comprenda, siempre que las mismas no estén reservadas a la Administración pública de la Comunidad Autónoma o estén atribuidas a otra administración pública.
2. La transferencia a los Cabildos Insulares de competencias administrativas hasta entonces desarrolladas directamente por la Administración de la Comunidad Autónoma, requerirá el traspaso de los recursos y medios materiales y personales adscritos por la Administración de la comunidad autónoma a la ejecución de las competencias que se transfieren.
Con lo expuesto, hasta aquí sobre cómo ha quedado regulado el marco competencial de los Cabildos Insulares, a efectos de dejar delimitado el espacio de cobertura disponible para la prestación de los servicios públicos de carácter local, doy por cerrado este apartados.
5.1. Catalogación de las competencias atribuidas a los Municipios de Canarias.
La Ley autonómica 7/2014, de 1 de abril, de los Municipios de Canarias (LMC) regula en el Capítulo II, artículos 5 al 11, el régimen competencial, estableciendo que será atribuido por las leyes sectoriales a los municipios de esta Comunidad Autónoma, con sujeción a los siguientes principios, además de los previstos en la legislación básica de régimen local:
a) Garantía de la autonomía municipal.
b) Máxima proximidad.
c) Igualdad de la ciudadanía en el acceso a los servicios públicos.
d) Suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria.
La norma prevé que la atribución de competencias que hagan estas leyes sectoriales se realizará además conforme a los principios de descentralización, ausencia de duplicidad administrativa y eficiencia, acompañándose de las memorias e informes exigidos en la legislación básica de régimen local.
Ordena, a su vez, que en el marco de lo que dispongan las leyes, por la Administración autonómica se llevará a cabo la debida coordinación de las entidades del sector público municipal de Canarias, mediante medidas que garanticen la efectiva aplicación de los anteriores principios y de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
El artículo 6, sobre la garantía de la autonomía municipal, dispone:
«1. En virtud del principio de garantía de la autonomía municipal se atribuirá a los municipios toda competencia que se aprecie que afecta preponderantemente al círculo de intereses vecinales de los municipios, aunque las funciones que de tal competencia se deriven no sean exclusivamente municipales, debiendo especificarse en cada caso las que corresponden ejercer a los ayuntamientos bien de forma exclusiva, bien compartida o conjuntamente en régimen de cooperación, colaboración o coordinación con otras administraciones canarias.
«2. En todo caso, las leyes garantizarán la autonomía de los municipios para la gestión de los intereses públicos en su ámbito, la organización de los órganos de gobierno y
administración municipales, la organización y planificación de su propio territorio, la regulación y prestación de los servicios locales, la iniciativa económica, la gestión del personal a su servicio y de su patrimonio y la recaudación, administración y destino de los recursos de sus haciendas».
Como principio complementario al de garantía de la autonomía municipal, el artículo 7 mandata que «la legislación que atribuya competencias a los ayuntamientos canarios deberá tener en cuenta la máxima proximidad a la ciudadanía que permita que sean aquellos, con preferencia a otras administraciones públicas canarias, los que desarrollen servicios y funciones prestacionales, particularmente las que tiendan a satisfacer intereses vecinales de primer grado o esenciales para la comunidad vecinal».
La igualdad de la ciudadanía en el acceso a los servicios públicos se contempla en el artículo 8, que dispone:
«Las leyes que atribuyan competencias a los municipios introducirán fórmulas para asegurar a todos los ciudadanos canarios su derecho a acceder en condiciones de igualdad a los servicios públicos municipales teniendo en cuenta las diferentes características demográficas, geográficas, funcionales, organizativas, de dimensión y de capacidad de gestión que tienen los distintos municipios de Canarias».
La exigencia del principio de suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria, se establece en el artículo 9, cuyo contenido es del siguiente tenor:
«En aplicación del principio de suficiencia financiera, las nuevas competencias que las leyes canarias atribuyan como propias a los municipios y que supongan cargas económicas adicionales para estos, llevarán aparejadas los correspondientes traspasos de recursos y medios de la comunidad autónoma. Asimismo, con igual finalidad, se tendrá en cuenta el principio constitucional de equilibrio presupuestario estructural».
En consonancia con los expresados principios, la regulación del marco competencial ha quedado establecido del siguiente modo:
«Artículo 10.- Competencias municipales.
1. Son competencias propias del municipio aquellas cuya titularidad le atribuyen las leyes del Estado y las de la Comunidad Autónoma de Canarias. Estas últimas asignarán a los municipios toda competencia que se aprecie que afecta preponderantemente al círculo de intereses municipales.
2. Son competencias delegadas aquellas sobre las que el Estado, la Comunidad Autónoma, los cabildos insulares u otras administraciones públicas hayan atribuido su ejercicio al municipio, conservando la titularidad la administración delegante. La Administración autonómica canaria delegará en los municipios el ejercicio de aquellas competencias autonómicas que por los principios de la sección 1ª de este capítulo sea conveniente que se lleven a cabo en el ámbito municipal.
La delegación se ajustará a la legislación básica de régimen local persiguiéndose la mejora en los servicios públicos además de una eficiente gestión pública tendente a la eliminación de duplicidades administrativas.
La delegación respetará los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no podrá tener una duración inferior a la prevista en la legislación básica.
3. Además de las competencias señaladas en los apartados anteriores, los municipios canarios podrán ejercer otras que, cumpliendo con los requisitos legales, promuevan actividades y servicios que contribuyan a satisfacer necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, con respeto a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, descartándose que un servicio público pueda ser ofrecido simultáneamente por varias administraciones.
Artículo 11.- Atribución de competencias propias. Sin perjuicio de lo previsto en la legislación básica, los municipios canarios asumirán, en todo caso, las competencias que les asignen como propias las leyes sectoriales de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre las siguientes materias:
a) Actividades clasificadas y espectáculos públicos.
b) Consumo.
c) Cultura.
d) Deportes.
e) Educación.
f) Empleo.
g) Fomento y promoción del desarrollo económico y social municipal en el marco de la planificación autonómica.
h) Igualdad de género.
i) Juventud.
j) Medio ambiente.
k) Patrimonio histórico.
l) Protección civil y seguridad ciudadana.
m) Sanidad.
n) Servicios sociales.
ñ) Transportes.
o) Turismo.
p)Urbanismo.
q)Vivienda.
En relación con los servicios públicos municipales, el artículo 12 trata sobre la asistencia y cooperación de los Cabildos Insulares:
1. En los municipios de más de 20.000 habitantes, la asistencia y cooperación de los
cabildos insulares se solicitará por el alcalde, dando cuenta al pleno o, en los casos de municipios de gran población, a la junta de gobierno local, proponiendo al cabildo insular respectivo un proyecto de convenio de colaboración en que se identifique:
a) El objeto específico, que podrá consistir en la cooperación económica, técnica o jurídica, conforme a la ley que regula los cabildos insulares y las acciones concertadas concretas que se demandan.
b) La acreditación de la situación municipal que requiera la cooperación del cabildo insular, bien sea la insuficiente capacidad económica, bien la de gestión.
c) Si la cooperación tuviera por objeto el establecimiento o la adecuada prestación de
servicios mínimos municipales, la identificación de estos y la justificación de por qué no han
podido implantarse o prestarse por el propio ayuntamiento.
d) El compromiso municipal de asumir la autoría de las actuaciones insulares que el cabildo realice por asistencia y, en su caso, los gastos que se deriven de ella si la demanda no hubiese sido de cooperación económica.
e) El plazo de ejecución de lo convenido.
2. Para la prestación por los Cabildos Insulares de los servicios de tratamientos de residuos y prevención y extinción de incendios que la legislación básica de régimen local le atribuye como propios en municipios de menos de 5.000 y 20.000 habitantes, respectivamente, y que no vinieren siendo prestados por estos, será necesario que el cabildo insular respectivo conceda a los mismos un plazo de dos meses para que manifiesten su voluntad de hacerlo. En caso de no manifestarse, el Cabildo vendrá obligado a prestarlos.
3. Cuando se hubiera suscrito el convenio a que se refiere el número 1 y su objeto fuese la implantación o establecimiento de servicios mínimos obligatorios municipales, no se podrá considerar que existe inactividad municipal en las prestaciones que dicho servicio comporta”.
Como corolario de este apartado podemos concluir afirmando que el régimen competencial de los Municipios de Canarias, que la Ley autonómica 7/2014 ha configurado desarrollando la LRSAL, ensancha el marco delimitado por la ley estatal al enumerar el conjunto de materias asignadas para ser ejercitadas con el carácter de competencias propias en el artículo 25 de la LBRL, en la redacción dada por la LRSRL, al haberse previsto con finalidad extensiva que los municipios canarios, en todo caso, asumirán las competencias que les asignen las leyes sectoriales de la Comunidad Autónoma de Canarias, con referencia al amplio conjunto de materias que el artículo 11 de la LMC ha predeterminado, con independencia y sin perjuicio de lo previsto en la legislación básica estatal. Con esta mayor cobertura se bordean y superan los límites impuestos en la LRSAL, en cuanto al ámbito de ejercicio por los municipios canarios de las competencias propias.
1 En el Boletín Oficial de Canarias nº 70, de fecha 14-04-2015, se publicaron las dos leyes territoriales objeto del presente estudio: La Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, cuya entrada en vigor se estableció en la Disposición Final Quinta, a los dos meses de su publicación en el indicado BOC, lo que tuvo efecto el día 14-06-2015. Y la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares, que igualmente entró en vigor a los dos meses de su el día publicación en el BOC, el 14-06-2015, salvo la sección 4ª del capítulo II del título III (art. 127, sobre participación en la planificación, programación y gestión de obras y servicios), que entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias, el 14-10-2015. En el Boletín Oficial del Estado se publicaron ambas leyes, respectivamente, los días 14 y 28 de abril de 2015.
2 Cfr. Francisco Velasco Caballero. ”El nuevo régimen local general y su aplicación diferenciada en las distintas Comunidades Autónomas”. Revista Catalana de Derecho Público. Núm. 48. 2014. Se reproducen en este trabajo las argumentaciones y comentarios sobre la nueva orientación centralizadora de la jurisprudencia constitucional previamente expuestos por el mismo autor en el apartado sobre “Títulos competenciales y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, inserto en la obra “La reforma de 2013 del régimen local español” dirigida por Juan Alfonso Santamaría Pastor. Fundación Democracia y Gobierno Local. 2014.
3 La reforma del artículo 135 de la CE fue aprobada el 2 de septiembre de 2011 por el Congreso de los Diputados, con 316 votos a favor y 5 en contra, entre ellos dos 2 de CC, superando ampliamente los 3/5 de los votos necesarios de la Cámara (212, mayoritariamente de los grupos popular y socialista y UPN), Los diputados de CIU y PNV no votaron y se ausentaron para no votar los representante de IU, ERC,NBG, ICV y NB.
4 Una muestra selectiva de los trabajos últimamente publicados, referidos la nueva regulación competencial contenida en la LRSAL, se ofrece en esta nota, en la que se citan los siguientes estudios elaborados:
La obra colectiva “Comentarios a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, de la que son directores Jaime Rodríguez-Arana Muñóz y Manuel J. Sarmiento Acosta, Biblioteca Comares de Ciencia Jurídica, Granada 2014.
A través del soporte informático La Administración al día, de la página web del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, se accede a los siguientes artículos:
“Aproximación al nuevo marco competencial y organizativo de los pequeños y medianos ayuntamientos y de las diputaciones tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL),”, de Luis Jesús de Juan Casero. 14-03-2014.
“Vademécum” Sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. 100 cuestiones en relación a su aplicación. Federación de Municipios de Cataluña. Marzo de 2014.
“Medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local antes y después de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenimiento de la Administración Local”, de Encarnación Montoya Martín, publicado en la Revista General del Derecho Administrativo nº 36 (Iustel, mayo 2014).
“La provincia en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, de José Luis Rivero Ysern, publicado en la Revista General del Derecho Administrativo nº 36 (Iustel, mayo 2014).
“Sorprendente normativa autonómica para el desarrollo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, de Manuel Zafra Víctor. 27-06-2014.
“Las competencias municipales en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, con especial referencia a las competencias propias”, de Alejandro de Diego Gómez. 04-07-2014.
“Razones y contradicciones de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local”, de Francisco José Villar Rojas, publicado en la Revista El Cronista nº 46 (Iustel-2014).
“El cangilón de la Provincia: a propósito de unos recientes comentarios a la reforma Local”, de Francisco Sosa Wagner. 31-10-2014.
“A propósito del Libro “La Reforma del Régimen Jurídico de la Administración Local y de su Prólogo, a cargo de Francisco Sosa Wagner”, de José Luis Rivero Ysern. 07-11-2014.
“Competencias municipales ´disponibles`: régimen jurídico y algunos problemas pendientes”, de Rafael Jiménez Asencio. 23-12-2014.
“La racionalización de la Administración Local en el marco de la sostenibilidad financiera”, de Martín Bassols Coma. Universidad de Alcalá de Henares.
5 Cfr. “Libro blanco para la reforma del gobierno local”. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. Ministerio de Administraciones Públicas. Madrid. 2005. “Un nuevo modelo para los ayuntamientos españoles” y “Administraciones Territoriales: propuestas para la mejora de la eficiencia y de la unidad de mercado”. Círculo de Empresarios. Madrid. Septiembre de 2007 y abril de 2011, respectivamente.
“Crisis económica y reforma local”, de Antonio Embid Irujo. Anuario Aragonés del Gobierno Local, 2011.
6Seminario sobre la Reforma de la Ley de Régimen Local, celebrado el 1 de febrero de 2013 y organizado por el Centro de Estudios Andaluces, Consejería de Presidencia, Junta de Andalucía.
Mesa redonda sobre la “Reforma de las Entidades Locales, el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, organizada por el Colegio de Politólogos y Sociólogos de Madrid. 9 de abril de 2013.
“La propuesta de reforma del régimen local”, de Jorge Fernández-Miranda y Fernández-Miranda. Cuadernos del Pensamiento Político. Núm. 39.2013.
7 Datos obtenidos a partir de la información ofrecida por el Consejo de Europa, recogida en el epígrafe VI que trata sobre las fusiones municipales, del libro “El gobierno y la administración integrada en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, codirigido por Jaime Rodríguez-Arana Muñoz.
8 La Resolución de 4 de septiembre de 2015, de la Dirección General del Tesoro, ha actualizado el Anexo 1 de la Resolución de 31-07-2015 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, fija los topes a los que deben ajustarse tales operaciones: “El coste total máximo de las operaciones de endeudamiento, incluyendo comisiones y otros gastos, salvo las comisiones citadas en el Anexo 3, no podrán superar el coste de financiación del Estado al plazo medio de la operación, incrementado en el diferencial que corresponda según lo establecido en el Anexo 3 de esta Resolución. Las Comunidades Autónomas y Entidades Locales que cuenten con herramientas de valoración propias o un asesoramiento externo independiente podrán determinar en el momento de la operación el coste de financiación del Tesoro en base a la metodología contenida en el Anexo 2 de esta Resolución. El resto de las Administraciones, para conocer el coste de financiación del Estado a cada plazo medio, emplearán las tablas de tipos fijos o los diferenciales máximos aplicables sobre cada referencia que publique mensualmente, mediante Resolución, la Dirección General del Tesoro. Los costes máximos publicados permanecerán en vigor mientras no se publiquen nuevos costes”. BOE núm. 215, de 8 de septiembre de 2015.
9 Cfr. Dictamen nº 172/2014, de 8 de mayo de 2014, del Consejo Consultivo de Canarias. Ponente: Antonio Lazcano Acedo. Dictamen solicitado por el Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Propuesta de Resolución del recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 27/20113, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (EXP. 127/2014 RI).
10 El Conflicto en defensa de la autonomía local nº 4292/2014, contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de RSAL ha sido admitido a trámite por el Tribunal Constitucional. La Ley Orgánica 7/1999 reguló esta modalidad de solución controversias que posibilita a los entes locales, cumpliendo las condiciones de legitimación que la propia norma establece, impugnar las leyes o normas con rango de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local que la Constitución garantiza. La sentencia ha de declarar si existe o no vulneración de la autonomía local y pronunciarse sobre la titularidad o atribución de la competencia controvertida, resolviendo lo que proceda sobre las situaciones de hecho o de derecho producidas que hayan generado lesión de la autonomía local. Para decidir sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada se ha de tramitar separadamente el correspondiente procedimiento. No obstante, el Pleno del mismo Tribunal que conoce del conflicto puede también plantear una cuestión previa de inconstitucionalidad a sustanciar antes de pronunciamiento final sobre el conflicto. En este caso, los ayuntamientos promotores del conflicto, han contado con el apoyo y respaldo del hoy Presidente, entonces Vicepresidente, de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), y Alcalde de Vigo, Abel Caballero.
11 En la obra colectiva «Derecho Local de Canarias» (Iustel, 2013), de la que son directores Francisco Villar Rojas y José Suay Rincón, el Capítulo III aborda el estudio dedicado al régimen competencial de los Cabildos Insulares: «La isla: competencias y régimen jurídico», del que es autor el Profesor Manuel J. Sarmiento Acosta.
